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賀登才:布局國家物流樞紐  建設(shè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行體系

——對《國家物流樞紐布局和建設(shè)規(guī)劃》的理解

中國物流與采購聯(lián)合會 賀登才

（二○一八年十二月二十五日）

日前，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《國家物流樞紐布局和建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改經(jīng)貿(mào)[2018]1886號）（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的決策部署，為實(shí)現(xiàn)物流資源優(yōu)化配置和物流活動系統(tǒng)化組織所采取的重大舉措，也是首次在國家層面提出的“物流樞紐”專項(xiàng)規(guī)劃。《規(guī)劃》的發(fā)布實(shí)施，必將對打造“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”物流運(yùn)行體系，推進(jìn)物流業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)“物流強(qiáng)國”，進(jìn)而優(yōu)化國家經(jīng)濟(jì)空間布局，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

一、《規(guī)劃》出臺的背景和重大意義

《規(guī)劃》的出臺，是我國現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的客觀要求。經(jīng)過40年發(fā)展，我國現(xiàn)代物流服務(wù)體系基本建立，物流基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷完善。截至2017年底，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里；公路總里程477.15萬公里，其中高速公路13.6萬公里；港口萬噸級以上泊位達(dá)2317個；民航運(yùn)輸機(jī)場發(fā)展到229個；規(guī)模以上物流園區(qū)超過1600個。交通與物流融合發(fā)展，物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本成型，支持物流業(yè)成長為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。但是，我們也要看到，我國的物流基礎(chǔ)設(shè)施存在系統(tǒng)規(guī)劃不足，布局不盡合理；樞紐地位不夠，運(yùn)營方式粗放；互聯(lián)互通欠缺，協(xié)同效應(yīng)不強(qiáng)等問題，多種運(yùn)輸方式與各類節(jié)點(diǎn)設(shè)施發(fā)展不平衡、全國性網(wǎng)絡(luò)作用發(fā)揮不充分等問題。布局和建設(shè)輻射區(qū)域更廣、集聚效應(yīng)更強(qiáng)、服務(wù)功能更優(yōu)、運(yùn)行效率更高的綜合性物流樞紐，是促進(jìn)物流資源集聚、提高物流運(yùn)行效率、支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。

《規(guī)劃》的出臺，是貫徹黨中央國務(wù)院決策部署的重大舉措。從我國物流基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，節(jié)點(diǎn)建設(shè)滯后于線路，樞紐建設(shè)更是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的“短板”。黨的十九大報告指出，“加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。”特別強(qiáng)調(diào)物流基礎(chǔ)設(shè)施等同于水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息等“網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”。多年來，政府有關(guān)部門就物流發(fā)展、綜合交通運(yùn)輸體系先后出臺多項(xiàng)規(guī)劃，但以“國家物流樞紐”為主題的專項(xiàng)規(guī)劃還是首次編制。按照黨中央國務(wù)院的要求，制定和實(shí)施《規(guī)劃》，對于補(bǔ)齊物流基礎(chǔ)設(shè)施短板，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)物流服務(wù)供給，打造低成本、高效率的全國性物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)活力和競爭力具有重大意義。

《規(guī)劃》的出臺，是推進(jìn)物流業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)“物流強(qiáng)國”的必然選擇。當(dāng)前，我國物流業(yè)仍然處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的新征程，對物流業(yè)發(fā)展提出了新要求。隨著“制造強(qiáng)國戰(zhàn)略”的實(shí)施，需要推動現(xiàn)代物流業(yè)、現(xiàn)代供應(yīng)鏈與先進(jìn)制造業(yè)深度融合；圍繞“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，需要加快構(gòu)建和完善面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；貫徹“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，需要統(tǒng)籌西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展和京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等地區(qū)物流布局；結(jié)合打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)要求，需要調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，優(yōu)化物流布局，大力發(fā)展綠色物流；配合全方位對外開放戰(zhàn)略，需要以“一帶一路”為重點(diǎn)，打造服務(wù)全球的物流基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈體系。所有這些，都需要以“國家物流樞紐布局和建設(shè)”為龍頭，構(gòu)建科學(xué)合理、功能完備、開放共享、智慧高效、綠色安全的國家物流樞紐網(wǎng)絡(luò)。

二、《規(guī)劃》的主要內(nèi)容和突出“亮點(diǎn)”

《規(guī)劃》分為規(guī)劃背景；總體要求；合理布局國家物流樞紐，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)；整合優(yōu)化物流樞紐資源，提高物流組織效率；構(gòu)建國家物流樞紐網(wǎng)絡(luò)體系，提升物流運(yùn)行質(zhì)量；推動國家物流樞紐全面創(chuàng)新，培育物流發(fā)展新動能和加強(qiáng)政策支持保障，營造良好發(fā)展環(huán)境等七部分。我的理解，《規(guī)劃》既全面深刻，又重點(diǎn)突出、“亮點(diǎn)”頻現(xiàn)。

一是提出了清晰的“時間表”。其中，到2020年，布局建設(shè)30個左右輻射帶動能力較強(qiáng)、現(xiàn)代化運(yùn)作水平較高、互聯(lián)銜接緊密的國家物流樞紐，初步建立符合我國國情的樞紐建設(shè)運(yùn)行模式，形成國家物流樞紐網(wǎng)絡(luò)基本框架。到2025年，布局建設(shè)150個左右國家物流樞紐，推動全社會物流總費(fèi)用與GDP的比率下降至12%左右。并實(shí)現(xiàn)高效物流運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)基本形成，物流樞紐組織效率大幅提升，物流綜合服務(wù)能力顯著增強(qiáng)的目標(biāo)。到2035年，依托國家物流樞紐，形成一批具有國家影響的樞紐經(jīng)濟(jì)增長極，將國家物流樞紐打造成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)競爭力提升的重要推動力量。三個階段的劃分既符合國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，又緊密結(jié)合物流業(yè)實(shí)際，具有較強(qiáng)的可行性。

二是描繪了明確的“落地點(diǎn)”。《規(guī)劃》統(tǒng)籌考慮國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等需要，結(jié)合“十縱十橫”交通運(yùn)輸通道和國內(nèi)物流大通道基本格局，選擇127個具備一定基礎(chǔ)條件的城市作為國家物流樞紐承載城市，規(guī)劃建設(shè)212個國家物流樞紐。包括41個陸港型、30個港口型、23個空港型、47個生產(chǎn)服務(wù)型、55個商貿(mào)服務(wù)型和16個陸上邊境口岸型國家物流樞紐。并對國家物流樞紐規(guī)劃建設(shè)提出了區(qū)位條件良好、空間布局集約、存量設(shè)施優(yōu)先、開放性公共性強(qiáng)、服務(wù)功能完善、統(tǒng)籌運(yùn)營管理、區(qū)域協(xié)同聯(lián)動等具體要求。為此，《規(guī)劃》列出的“國家物流樞紐承載城市專欄1”，依據(jù)充分，層次分明，類別清楚，一目了然，便于各地對號入座。

三是勾畫了具體的“施工圖”。《規(guī)劃》在第四、第五和第六部分分別設(shè)立三個專欄，對國家物流樞紐布局和建設(shè)提出了具體工程和明確要求。其中專欄2“國家物流樞紐資源整合工程”，列出了“國家物流樞紐建設(shè)運(yùn)營主體培育工程”和“國家物流樞紐聯(lián)盟工程”。專欄3“國家物流樞紐服務(wù)能力提升工程”，列出了“內(nèi)陸集裝箱體系建設(shè)工程”“樞紐多式聯(lián)運(yùn)建設(shè)工程”“樞紐鐵路專用線工程”和“樞紐國際物流功能提升工程”。專欄4“國家物流樞紐創(chuàng)新驅(qū)動工程”，列出了“樞紐經(jīng)濟(jì)培育工程”“樞紐業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新培育工程”和“智能快遞公共樞紐建設(shè)工程”。三個專欄共九項(xiàng)工程，都有具體的建設(shè)要求和完成時限，只待細(xì)化落實(shí)，照圖施工。

總體來看，《規(guī)劃》指導(dǎo)思想明確，內(nèi)容豐富具體，重點(diǎn)突出聚焦。建議大家通讀全文，全面領(lǐng)會。

三、推進(jìn)《規(guī)劃》落地的一些想法

總體來看，《規(guī)劃》意義重大，重點(diǎn)突出，針對性強(qiáng)，是我國物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的布局大綱和建設(shè)指南。一份規(guī)劃，九分落實(shí)。全面落實(shí)《規(guī)劃》，不僅是政府有關(guān)部門的責(zé)任，也是擺在全行業(yè)以及各利益相關(guān)方的重點(diǎn)任務(wù)。

一要加強(qiáng)《規(guī)劃》的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。《規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部兩部門發(fā)布，具有相當(dāng)權(quán)威性，要認(rèn)真維護(hù)其嚴(yán)肅性。《規(guī)劃》要求，各地區(qū)、各部門要按照職責(zé)分工，完善細(xì)化相關(guān)配套政策措施，認(rèn)真落實(shí)規(guī)劃各項(xiàng)工作任務(wù)。各省級發(fā)展改革部門要會同交通運(yùn)輸部門，根據(jù)本規(guī)劃和相關(guān)工作要求，指導(dǎo)承載城市結(jié)合城市總體規(guī)劃和本地區(qū)實(shí)際編制具體方案，并對照有關(guān)要求和重點(diǎn)任務(wù)，積極推進(jìn)樞紐規(guī)劃建設(shè)。要研究制定國家物流樞紐網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實(shí)施方案，建立定期評估和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對長期達(dá)不到建設(shè)要求或無法有效推進(jìn)樞紐實(shí)施的承載城市要及時調(diào)出。建議對于《規(guī)劃》確定的國家物流樞紐，一定要有強(qiáng)制性規(guī)劃，并進(jìn)行用途管制。一經(jīng)確定為樞紐用地，不論政府和企業(yè)都不得隨意變更。

二要加強(qiáng)《規(guī)劃》的政策性、支撐性。國家物流樞紐布局和建設(shè)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，需要適宜的政策環(huán)境來支撐和保障。《規(guī)劃》提出，要優(yōu)先利用現(xiàn)有物流園區(qū)特別是國家示范物流園區(qū)，以及貨運(yùn)場站、鐵路物流基地等設(shè)施規(guī)劃建設(shè)國家物流樞紐。對于業(yè)內(nèi)普遍關(guān)切的土地支持政策，《規(guī)劃》明確，對國家物流樞紐范圍內(nèi)的物流倉儲、鐵路站場、鐵路專用線和集疏運(yùn)、公路等新增建設(shè)項(xiàng)目用地，允許使用預(yù)留國家計劃；地方相關(guān)部門審批、核準(zhǔn)、備案的，由各省（區(qū)、市）計劃重點(diǎn)保障。鼓勵通過“先租后讓”、“租讓結(jié)合”等多種方式供應(yīng)土地。對因建設(shè)國家物流樞紐需要調(diào)整有關(guān)規(guī)劃的，要積極予以支持。對于鐵路劃撥用地用作物流相關(guān)設(shè)施的，也有新的盤活使用政策。此外，對于持續(xù)深化物流領(lǐng)域“放管服”改革，優(yōu)化樞紐培育和發(fā)展環(huán)境，加大投資和金融支持力度等都有新的表述。如果《規(guī)劃》提出的政策措施能夠切實(shí)落實(shí)，將可以有效保證國家物流樞紐布局和建設(shè)的需要。

三要加強(qiáng)《規(guī)劃》的組織性、協(xié)調(diào)性。《規(guī)劃》提出，要充分發(fā)揮全國現(xiàn)代物流工作部際聯(lián)席會議作用，建立國家物流樞紐培育和發(fā)展工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)全國物流樞紐布局和規(guī)劃建設(shè)工作。要求國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部要會同要有關(guān)部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)同和工作指導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決規(guī)劃實(shí)施中存在的問題。關(guān)于“國家物流樞紐聯(lián)盟工程”，《規(guī)劃》提出，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等作用，支持和推動樞紐建設(shè)運(yùn)營企業(yè)成立國家物流樞紐聯(lián)盟。發(fā)揮骨干企業(yè)網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營優(yōu)勢，推動國家物流樞紐之間加強(qiáng)業(yè)務(wù)對接，積極推進(jìn)要素流動、信息互聯(lián)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同等合作機(jī)制建設(shè)。對于國家物流樞紐布局和建設(shè)這樣龐大的系統(tǒng)工程，離不開強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)工作，這是《規(guī)劃》能否真正落地的關(guān)鍵所在。

中國物流與采購聯(lián)合會作為行業(yè)社團(tuán)組織，我們參與了《規(guī)劃》的部分調(diào)研工作。在推動《規(guī)劃》落實(shí)的過程中，我們將按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署和有關(guān)部門的安排，繼續(xù)深入調(diào)查研究，積極反映企業(yè)訴求，主動協(xié)助政府做好信息互聯(lián)、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、統(tǒng)計分析和聯(lián)盟組建等委托事項(xiàng)，為推動《規(guī)劃》落地更好發(fā)揮橋梁和紐帶作用。

（作者為：中國物流與采購聯(lián)合會副會長、中國物流學(xué)會執(zhí)行副會長13621073053）