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 日前，交通運輸部和稅務總局聯(lián)合印發(fā)《網(wǎng)絡(luò)平臺道路貨物運輸經(jīng)營管理暫行辦法》（以下簡稱《管理暫行辦法》）。這是貫徹黨中央、國務院“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展、深化道路貨運行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措，也是無車承運人新業(yè)態(tài)經(jīng)過兩年多試點之后全面推廣、有序發(fā)展的行動指南。《管理暫行辦法》的出臺實施，將對促進道路貨運新業(yè)態(tài)發(fā)展，規(guī)范行業(yè)治理，整合社會資源，深化物流業(yè)降本增效，引導道路貨運行業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要作用。

一、《管理暫行辦法》出臺的重大意義

《管理暫行辦法》的出臺，是落實國務院關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的具體舉措，也是無車承運人新業(yè)態(tài)全面推廣的客觀要求。2016年8月，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于推進改革試點加快無車承運物流創(chuàng)新發(fā)展的意見》（交辦運〔2016〕115號），在全國開展無車承運試點工作。兩年多來，無車承運物流新業(yè)態(tài)得到快速發(fā)展，涌現(xiàn)了一批代表性企業(yè)，實現(xiàn)了零散車輛資源的規(guī)模化整合和運輸業(yè)務的集約化運作，有效提升了貨運物流的組織效率和規(guī)模效應。據(jù)交通運輸部監(jiān)測統(tǒng)計，截至2018年11月，229家試點企業(yè)共整合社會運力142萬輛，完成貨運量3.2億噸，提高車輛利用效率約50%，降低交易成本6—8%，創(chuàng)新改革效果初步顯現(xiàn)。但是，我們也要看到，由于沒有相應的管理制度保障，試點企業(yè)在實際經(jīng)營中遇到問題缺乏制度監(jiān)管；未納入試點的貨運經(jīng)營者不能取得道路貨運經(jīng)營資質(zhì)，無法開展相應業(yè)務；監(jiān)管部門也很難有效依法監(jiān)管，對市場穩(wěn)定造成一定影響。因此，行業(yè)期盼政府部門盡快正式出臺法規(guī)制度予以規(guī)范，明確試點工作后的政策走向。

 《管理暫行辦法》的出臺，是無車承運人新業(yè)態(tài)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星定位、人工智能等新一代信息技術(shù)在貨運物流領(lǐng)域加快應用，推動行業(yè)數(shù)字化變革，成為行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新動能。在無車承運人試點的示范引領(lǐng)下，道路貨運行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)深化融合，貨運物流企業(yè)加快擁抱互聯(lián)網(wǎng)，通過搭建社會化的網(wǎng)絡(luò)貨運平臺，整合更多物流資源，再造物流服務模式，提升物流質(zhì)量效率，探索自身轉(zhuǎn)型升級的新路徑。我們可以看到，一批傳統(tǒng)貨運物流企業(yè)依托線下運作優(yōu)勢，積極向線上網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營轉(zhuǎn)型，擴大了業(yè)務范圍，提升了競爭優(yōu)勢，正在成為道路貨運行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新趨勢。《管理暫行辦法》的出臺，給無車承運新業(yè)態(tài)吃了“定心丸”，為培育壯大貨運物流領(lǐng)域的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式提供了制度保障。

《管理暫行辦法》的出臺，是深化“放管服”改革的具體行動。《管理暫行辦法》在網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營的法律定位、行業(yè)準入、政府監(jiān)管、行為規(guī)范、監(jiān)督檢查等方面做出規(guī)定，進一步明確各級道路運輸管理部門的監(jiān)管責任和監(jiān)管要求，有利于規(guī)范經(jīng)營者的主體責任和行為規(guī)范。同時，《管理暫行辦法》在鼓勵創(chuàng)新的基礎(chǔ)上堅持審慎監(jiān)管、包容監(jiān)管、科學監(jiān)管，特別是利用網(wǎng)絡(luò)貨運信息監(jiān)測系統(tǒng)等“互聯(lián)網(wǎng)+”政務手段，強化事中事后監(jiān)管，并對政府部門政務數(shù)據(jù)共享提出了要求，有望實現(xiàn)“政府監(jiān)管平臺、平臺管理車輛”的兩級監(jiān)管模式。這些對于創(chuàng)新現(xiàn)代監(jiān)管方式，完善行業(yè)治理體系，提升治理能力現(xiàn)代化做了有益的探索。

 二、《管理暫行辦法》的主要亮點

《管理暫行辦法》堅持鼓勵創(chuàng)新、包容審慎、問題導向和依法行政原則，通過確定網(wǎng)絡(luò)平臺道路貨物運輸法律定位、經(jīng)營規(guī)范、運營監(jiān)管、稅務合規(guī)等事項，更好地維護社會公眾權(quán)益，保障安全生產(chǎn)，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)規(guī)范快速發(fā)展，促進物流資源集約整合、高效利用，引領(lǐng)帶動道路貨運業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局。我個人理解，有以下突出“亮點”。

一是明確了“范圍邊界”。網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營屬于新業(yè)態(tài)，在前期試點中我們借鑒國外經(jīng)驗，稱之為無車承運人。隨著《中華人民共和國電子商務法》等法規(guī)制度的出臺以及試點工作的推進，政府管理的范圍邊界逐步明確。為更好地指導行業(yè)健康發(fā)展，《管理暫行辦法》將無車承運人更名為“網(wǎng)絡(luò)平臺道路貨物運輸”（以下簡稱網(wǎng)絡(luò)貨運），更準確地界定其概念定義和法律定位，也為行業(yè)企業(yè)“對號入座”，政府部門“審慎監(jiān)管”奠定了基礎(chǔ)。其中，對于網(wǎng)絡(luò)平臺道路貨運經(jīng)營者承擔承運人責任的要求，明確區(qū)分了承運業(yè)務和信息中介、交易撮合業(yè)務的管理邊界。既符合當前《中華人民共和國道路運輸條例》上位法的管理邊界，也對當前行業(yè)管理中由于邊界不清、概念混淆導致的監(jiān)管難提供了判定標準。

二是明確了“管理要求”。網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營是貨運物流創(chuàng)新驅(qū)動的重要成果，越來越多的貨運物流企業(yè)希望進入市場。《管理暫行辦法》明確了經(jīng)營者資質(zhì)要求和政府部門的監(jiān)管責任。要求從事網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營的，應當向所在地縣級負有道路運輸監(jiān)督管理職責的機構(gòu)提出申請，經(jīng)營范圍為網(wǎng)絡(luò)貨運。同時，《管理暫行辦法》還規(guī)定，從事網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營的，還應符合《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章關(guān)于經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務的要求，并具備相關(guān)線上服務能力。這也是網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營區(qū)別于普通貨運經(jīng)營的重要特征。在后續(xù)服務規(guī)范或配套制度中相信會對“線上服務能力”予以進一步明確。特別是《管理暫行辦法》要求，省級交通運輸主管部門應按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求建立和完善升級網(wǎng)絡(luò)貨運信息監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者信息平臺的有效對接，并定期將監(jiān)測數(shù)據(jù)上傳至交通運輸部網(wǎng)絡(luò)貨運信息交互系統(tǒng)。這延續(xù)了試點過程中運行監(jiān)測分析的做法，有助于實現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下一體化監(jiān)管，也對經(jīng)營者的信息化能力提出了相應的要求。

三是明確了“監(jiān)管手段”。網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營是“互聯(lián)網(wǎng)+”貨運物流的典型代表。《管理暫行辦法》提出，鼓勵網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者利用大數(shù)據(jù)、云計算、衛(wèi)星定位、人工智能等技術(shù)整合資源，順應了行業(yè)發(fā)展趨勢。同時，《管理暫行辦法》的出臺，也是“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管的創(chuàng)新舉措。《管理暫行辦法》要求，網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者應按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求上傳運單數(shù)據(jù)至省級網(wǎng)絡(luò)貨運信息監(jiān)測系統(tǒng)，應利用省級網(wǎng)絡(luò)貨運信息監(jiān)測系統(tǒng)對網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者經(jīng)營行為進行信息化監(jiān)測，并建立信息通報制度，指導轄區(qū)內(nèi)地方管理機構(gòu)基于網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者的信用等級和風險類型實行差異化監(jiān)管，這順應了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”以網(wǎng)管網(wǎng)的監(jiān)管要求。此外，《管理暫行辦法》還要求，省級交通運輸主管部門應當定期將監(jiān)測數(shù)據(jù)上傳至部網(wǎng)絡(luò)貨運信息交互系統(tǒng)，并與同級稅務等部門建立信息共享機制。推進跨部門數(shù)據(jù)共享，有望逐步從部門“單打獨斗”轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同監(jiān)管、“智慧監(jiān)管”，創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管方式。

四是明確了“經(jīng)營行為”。無車承運人試點兩年多來，由于經(jīng)營者在實際運營中無法可依，導致行業(yè)出現(xiàn)一些經(jīng)營不規(guī)范問題。如，資質(zhì)認定、法律地位、責任義務、安全管理等方面沒有明確界定，對于合規(guī)企業(yè)正常業(yè)務的開展帶來較大困擾。《管理暫行辦法》的出臺，明確要求網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者應建立健全安全生產(chǎn)管理制度，落實安全生產(chǎn)主體責任，強化了網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者的承運人責任。明確要求經(jīng)營者應對對實際承運車輛及駕駛員資質(zhì)進行審查，強化了經(jīng)營者的查驗責任。明確要求經(jīng)營者應當遵守車輛裝載的要求，強化了經(jīng)營者的運輸組織責任。明確要求經(jīng)營者應當建立健全交易規(guī)則和服務協(xié)議，建立健全投訴和舉報機制，遵守國家關(guān)于網(wǎng)絡(luò)和信息安全有關(guān)規(guī)定，并應采取有效措施加強對駕駛員、車輛、托運人等相關(guān)信息的保密管理。這些經(jīng)營行為的規(guī)定，在一定程度上回答了此前困擾行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，有利于網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營的合規(guī)發(fā)展和建立公平競爭的營商環(huán)境。

五是明確了“稅務合規(guī)”。此次辦法由交通運輸部與稅務總局聯(lián)合印發(fā)，進一步規(guī)范了網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營相關(guān)的稅務合規(guī)要求。《暫行管理辦法》明確了網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者應遵照國家稅收法律法規(guī)，依法依規(guī)抵扣增值稅進項稅額，不得虛開虛抵增值稅發(fā)票等扣稅憑證，并且要求按照《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》記錄和保存相關(guān)涉稅資料，確保信息的真實性、完整性、可用性，進一步強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)貨運者的稅務合規(guī)責任。《暫行管理辦法》進一步要求，經(jīng)營者應當對運輸、交易全過程進行實時監(jiān)控和動態(tài)管理，不得虛構(gòu)交易、運輸、結(jié)算信息，為規(guī)避虛開風險，特別要求網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者不得虛構(gòu)運輸交易相互委托運輸服務，這在一定程度上吸收了試點中的稅務問題和經(jīng)驗，為規(guī)避網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營稅務風險奠定了基礎(chǔ)。

三、關(guān)于后續(xù)工作的一些想法

《管理暫行辦法》是在貨運物流新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，無車承運試點工作基礎(chǔ)之上，《道路運輸條例》尚未修訂完成的條件下出臺的一個部門管理辦法。下一步，建議在以下幾個工作方面予以重點推進和深入落實。

一是抓好已有政策的“落實”。做好試點工作后行業(yè)全面推開的過渡和銜接工作，穩(wěn)妥推進網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營資質(zhì)管理、行為規(guī)范和監(jiān)督檢查。嚴守準入條件，防止不符合標準的經(jīng)營者進入市場。強化監(jiān)測監(jiān)督，做好事中事后監(jiān)管。規(guī)范經(jīng)營行為，引導經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營。此外，在無車承運人試點前后，各有關(guān)部門出臺了一批支持政策措施。一些政策已經(jīng)落實，但是仍有一些政策還有待推進。例如，個體運輸戶經(jīng)營資質(zhì)取得難問題還有待解決，建議結(jié)合運政系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)時機，推行網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審驗等“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務，使用網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者提供的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營場所便利實際承運人取得經(jīng)營資質(zhì)，讓經(jīng)營主體回歸“本位”。此外，網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者委托實際承運人運輸后進項發(fā)票的取得、實際承運人異地代開增值稅專用發(fā)票、通行費電子發(fā)票取得問題以及推進增值稅專用發(fā)票電子化工作等，還有待結(jié)合行業(yè)實際情況和政府現(xiàn)有手段予以協(xié)調(diào)解決，切實推動已有政策落地。

二是推動配套政策和實施細則“出臺”。為全面推進《管理暫行辦法》的實施，亟待完善相關(guān)服務規(guī)范。如，對于網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者線上服務能力的認定，建議統(tǒng)一認定標準和提交材料，規(guī)范操作規(guī)程和時限要求。在后續(xù)服務規(guī)范或配套制度中，明確網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者在安全生產(chǎn)管理、會員資質(zhì)審查、接入監(jiān)測系統(tǒng)、賠付風險保障、客戶信息查驗、運輸過程監(jiān)控、客戶投訴處理和信息保密等制度方面的具體規(guī)范和要求。同時要做好相關(guān)經(jīng)營主體和消費者的權(quán)益維護保障工作。結(jié)合試點經(jīng)驗，建議進一步建立完善省部兩級信息監(jiān)測系統(tǒng)，建立健全網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營者信用評價機制，深化行業(yè)誠信建設(shè)，加強行業(yè)規(guī)范自律。

三是強化部門監(jiān)管的“協(xié)同”。網(wǎng)絡(luò)貨運經(jīng)營不僅僅涉及道路運輸管理部門，還包括稅務、公安、工信、工商等有關(guān)部門。在試點過程中，經(jīng)營者通過接入省級監(jiān)測系統(tǒng)上傳運單數(shù)據(jù)，便利道路運輸管理部門進行信息化監(jiān)測，開辟了“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管的新路。建議下一步加強相關(guān)部門數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互認和聯(lián)合監(jiān)管，建立公開透明和協(xié)同治理的跨部門監(jiān)管方式，引領(lǐng)行業(yè)治理體系改革和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

中國物流與采購聯(lián)合會副會長 賀登才

 二О一九年九月九日