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近日，交通運輸部印發《綜合運輸服務“十三五”發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。這是交通運輸大部門體制改革后，制定的第一個綜合運輸服務領域的專項規劃。

如何適應綜合運輸服務新形勢新需求，統籌各種運輸方式協同融合發展？如何全面提升綜合運輸服務能力水平，不斷增進社會公眾滿意度和獲得感？“十三五”期綜合運輸服務重點工作任務有哪些？交通運輸部黨組成員、副部長劉小明對《規劃》有關內容進行了深入解讀。

一、綜合運輸服務“十二五”發展成效顯著

“十二五”期間，交通運輸行業堅持科學發展，著力推進綜合運輸體系建設，開創了綜合運輸服務工作新局面。

運輸供給能力穩步提升。2015年全社會客、貨運輸量分別達到194億人次和410億噸。高鐵旅客周轉量超過全球其他國家和地區總和，港口吞吐量和集裝箱吞吐量連續多年保持世界第一，航空運輸規模穩居全球第二，快遞業務量達到206億件、穩居世界第一。

客運便捷化程度不斷改進。全國建成一批集多種運輸方式于一體的綜合客運樞紐，旅客換乘更加便捷，高鐵客運取得突破性發展，城市軌道交通、快速公交系統（BRT）加快發展，民航航班正常率穩步提升，公眾出行更加便捷。

貨運組織模式不斷創新。多式聯運發展取得初步成效，鐵路快運班列等快速發展。公路甩掛運輸試點穩步推進，航運中心建設取得積極進展。郵政快遞業轉型升級步伐加快。

裝備技術水平穩步提高。高速鐵路、重載鐵路技術取得跨越式發展。插電式混合動力、純電動等新能源車輛在城市公共汽車和出租汽車領域加快應用。客運、貨運、車船租賃及維修等領域O2O商業模式蓬勃發展。

運輸安全生產形勢穩中趨好。鐵路安全基礎進一步夯實，道路交通安全生產形勢總體平穩，海上突發事件搜救成功率保持較高水平，民航運營安全持續穩定。“兩客一危”車輛和“四客一危”船舶動態監測覆蓋率明顯提升。

發展政策環境不斷優化。交通運輸行政審批制度改革不斷深化，事中和事后監管不斷加強。交通運輸大部門制改革持續深化，綜合交通運輸規劃、運輸服務安全監管、客貨運輸組織保障等方面部門間協同配合力度不斷加強。

二、綜合運輸服務發展面臨諸多新形勢

“十三五”期是我國全面建成小康社會決勝階段，是深化“四個全面”戰略布局的關鍵時期。交通運輸支撐和保障經濟社會發展和民生改善的使命重大，綜合交通運輸體系建設仍處于重要戰略機遇期，但內涵將發生深刻變化，進入基礎設施“大建設”與綜合運輸“大服務”并舉并重的發展階段，對綜合運輸服務提出了新的更高要求。主要體現在五個方面：一是實現全面小康總目標，要求加快提升綜合運輸服務能力和水平。隨著全面建成小康社會進入“倒計時”，完善運輸服務網絡體系、統籌城鄉區域協調發展、強化基本公共服務能力建設等任務已全面進入“沖刺期”。二是適應經濟發展新常態，要求加快改進綜合運輸服務效率和品質。隨著新常態下經濟發展速度的轉軌、發展動力的轉向、發展方式的轉變，運輸需求發生了結構性變化，運輸服務提質增效迎來了重要契機和廣闊空間。三是支撐國家重大戰略，要求加快調整綜合運輸服務結構和布局。“三大戰略”的加快實施與“四大板塊”的協同推進，帶動區域間生產要素快速流動，產業間資源配置頻繁交互，需要運輸服務在結構優化、資源整合、產業聯動等方面融入戰略大格局。四是把握深化改革新形勢，要求加快完善綜合運輸服務治理體系。當前和今后一段時期，運輸服務領域歷史矛盾和新生問題相互疊加，改革發展部署與固化利益相互沖擊，必須以深化改革為動力，轉變治理方式、完善治理體系。五是順應“互聯網+”新趨勢，要求加快創新綜合運輸服務模式和形態。運輸服務業開放程度高、生產要素活躍、信息資源豐富、公眾需求多元、市場潛力巨大，需要依托新一代信息技術推動傳統運輸服務模式改造升級，引導各種新興業態規范有序發展。

總體來看，“十三五”期綜合運輸服務發展內外部環境和階段需求都將發生深刻變化，綜合運輸服務將進入以結構調整、轉型升級、提質增效為主要特征的發展階段，需要轉變發展理念、調整工作重心，主動適應和引領服務需求加速升級、服務模式加速創新、運輸結構加速調整、市場資源加速整合的行業發展新態勢。

三、科學把握綜合運輸服務“十三五”發展目標

《規劃》立足綜合交通運輸體系建設，以“四個全面”戰略布局為統領，以改進提升綜合運輸服務為宗旨，以推動各種運輸方式協同協作、競合融合為主線，加快構建普惠均等、便捷高效、智能智慧、安全可靠、綠色低碳的綜合運輸服務系統，著力打造綜合運輸服務升級版，持續增進社會公眾滿意度和獲得感。

《規劃》堅持定量與定性相結合、以定量為主的原則，提出了“十三五”期綜合運輸服務的發展目標。在指標構成和選取方面，綜合考慮目標與任務關聯性、指標結構的完整性以及可獲取、可評估等因素，提出了普惠均等、便捷高效、智慧智能、安全可靠、綠色低碳等5大類、45項具體指標：“十三五”期末，全國鐵路網將覆蓋城區常住人口20萬以上城市、80%以上縣級行政區，普通國道基本覆蓋縣城，民用機場覆蓋98%以上城區常住人口20萬以上城市，具備條件的建制村通客車比例達到100%。高速公路ETC覆蓋率達95%，重點營運車輛聯網聯控系統車輛入網率和上線率分別達到99%、95%以上。公交都市城市基本覆蓋地市級以上城市，重點區域內城市間交通一卡通互聯互通率達到100%，城區常住人口300萬以上城市公共交通機動化出行比例達到60%以上。運輸服務可靠性顯著提高，鐵路旅客列車正點率達到98%以上，重點水路客運航線定點發班率達到70%以上，民航航班正常率達到75%以上。

為確保實現上述發展目標，《規劃》提出了11個方面共45項重點任務。

四、加快構建統一開放的運輸服務市場體系

《規劃》圍繞發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，以法治化和市場化為導向，不斷增強綜合運輸服務健康發展的內生動力。

健全法規制度標準，消除運輸市場壁壘。開展《綜合交通運輸促進法》和《多式聯運法》立法研究，推動《鐵路法》《港口法》《民用航空法》修訂工作，推進《城市公共交通條例》《快遞條例》立法進程。推進綜合交通運輸標準體系建設，充分發揮標準化對綜合運輸服務發展的技術支撐與基礎保障作用。適應移動互聯網時代新興服務業態發展要求，弱化資源和資格等前置審批管理，強化事中和事后監管。

推進重點領域改革，強化運輸市場監管。推進鐵路市場化改革，發展鐵路全程物流和總包物流。推進道路客運班線經營許可改革，鼓勵港口、海運企業發展全程物流服務，引導大型海運企業整合并購、做大做強。實施民航空域資源分類管理，推進低空空域管理改革發展。加強運輸服務過程監管，強化經營者主體責任，加強信用考核評價監督管理，制定守信激勵和失信懲戒制度。

五、加快構建便捷舒適的旅客運輸服務體系

《規劃》提出，以公共客運為主導，提升客運服務均等化、便捷化、多樣化服務水平，更好滿足公眾出行需求。

推進旅客聯程運輸發展。推進跨運輸方式客運聯程系統建設，統籌運輸方式間運力、班次對接，鼓勵開展空鐵、公鐵、空巴等聯程運輸服務。推廣普及電子客票、聯網售票、實名制購票，支持企業提供旅客聯程、往返、異地出行票務服務。鼓勵依托第三方平臺發展“一票制”客運服務，推進跨方式出行信息互聯互通、及時發布、實時更新、便捷查詢。

建設高品質的城際客運系統。優化鐵路客運、公路長途客運、航空客運結構，推動形成高速、特快、快速、普速合理匹配的多層次鐵路客運產品體系。優化道路客運線網結構，支持毗鄰地區客運班線公交化改造，推進長途客運接駁運輸發展。完善航空運輸服務質量標準體系，提高航空運輸服務能力與服務品質。積極發展郵輪、游艇等水上旅游休閑服務，延伸郵輪產業鏈條和服務功能。

完善多層次的城市客運服務體系。深入落實城市公共交通優先發展戰略，全面推進公交都市建設，進一步提高公交出行分擔率。科學定位出租汽車服務，建立出租汽車運力動態調控機制，鼓勵移動互聯網與出租汽車行業融合創新。鼓勵汽車租賃業網絡化、規模化、品牌化發展，滿足群眾高品質、差異化出行需求。

建立一體化的城鄉客運服務網絡。鼓勵城市公交線路向郊區延伸，擴大公共交通覆蓋面。提高農村客運通達深度和覆蓋面，加強農村客運通達情況監測考評，推進有條件的地區實施農村客運公交化改造。籌協調城鄉客運在票價、稅費、補貼、通行等方面的政策，促進城鄉基本公共服務均等化。

六、加快構建集約高效的貨運物流服務體系

《規劃》提出，持續推進傳統貨運業轉型升級，更好發揮交通運輸在物流業發展中的基礎和主體作用。

推進多式聯運加快發展。把發展多式聯運作為綜合運輸服務體系建設的主導戰略，著力構建設施高效銜接、樞紐快速轉運、信息互聯共享、裝備標準專業、服務一體對接的多式聯運組織體系，重點發展以集裝箱、半掛車為標準運載單元的多式聯運，推進鐵水、公鐵、公水、陸空等聯運模式有序發展。

推動甩掛運輸全面發展。重點推進跨區域甩掛、企業聯盟甩掛、網絡型甩掛、郵（快）件甩掛、干線運輸與城市配送銜接甩掛等主題性模式加快發展。鼓勵創新“掛車池”等新興物流服務，支持發展長途接駁甩掛運輸，鼓勵發展掛車租賃、掛車互換等業務，配套完善掛車管理相關制度規范。

統籌城鄉配送協調發展。完善城鄉配送跨部門協同工作機制，引導企業發展統一配送、集中配送、共同配送等集約化組織模式。鼓勵城市配送公共服務平臺建設。推進農村物流資源整合與協同開發，推廣“多站合一”的農村物流節點發展模式。

引導貨運企業轉型發展。鼓勵企業通過參股控股、兼并重組、協作聯盟等方式做大做強，推動形成一批技術水平先進、組織集約高效、核心競爭力強的大型現代物流企業。引導傳統貨運企業向上下游延伸服務，與其他產業聯動發展、跨界融合，加快向綜合物流服務商轉型。

鼓勵專業物流創新發展。完善冷鏈運輸全程溫控相關技術標準和服務規范，鼓勵農產品冷鏈物流技術創新。大力發展現代航運服務業，推進船舶管理、船舶代理、水路運輸代理等傳統航運服務業創新發展。提升郵政收寄投遞、全程時限、跟蹤查詢等服務能力，提高郵政普遍服務均等化水平。

七、加快提升綜合運輸通道服務效能

《規劃》提出，要適應國家綜合運輸大通道建設要求，優化通道內各種運輸方式服務結構，推動各種運輸方式運量的合理分擔。

優化通道內運輸組織網絡。加強綜合運輸大通道內鐵路、水運能力建設，優化道路運輸網絡的層級匹配。有序推進各種運輸方式節點體系和重點樞紐場站建設，完善集疏運體系。

創新通道運輸組織模式。依托綜合運輸通道，發展旅客聯程運輸、貨物多式聯運等集約高效的運輸組織模式。支持發展“空鐵通”、“空巴通”、鐵路貨物快運班列等服務模式。引導民航企業和郵政快遞企業發展全貨機、支線航空貨運，穩步推廣貨物空空中轉、航空快件中轉集拼等業務。

構建通道聯運服務系統。依托阿拉山口、霍爾果斯等陸路口岸，廣泛開展對中亞、歐洲等國的公鐵、鐵水集裝箱多式聯運。依托長江黃金水道，鼓勵發展集裝箱、大宗散貨、汽車滾裝及江海中轉等多式聯運。依托京津冀、長三角等城市群航空貨運樞紐及鐵路集裝箱中心站，完善郵政快遞分撥中心布局，大力發展空陸聯運，探索發展鐵路馱背運輸。

推進通道運行協同管控。推動建立跨方式、跨部門、跨區域的通道運輸服務協調聯動機制。建立通道內各運輸方式間信息開放共享與互聯互通機制，推進運輸一體化統籌調度。完善通道內交通應急處置工作機制，統籌不同運輸方式應急聯動響應，提高協同保暢能力。

八、加快提升綜合運輸樞紐服務品質

《規劃》圍繞實現客運“零距離換乘”、貨運“無縫化銜接”目標，著力完善綜合運輸樞紐設施功能，推動建立標準統一、功能融合、運營規范、服務高效的綜合運輸樞紐體系。

提高綜合運輸樞紐規范化服務能力。建立綜合運輸樞紐統一規劃、一體設計、同步建設、同期運營、協同管理的聯動工作機制。規范運輸方式間的交通標志指引、標識管理。推動鐵路、公路、民航、郵政、城市交通等服務標準在樞紐內相銜接。

拓展綜合客運樞紐多元化服務功能。加強不同運輸方式運行時刻銜接，優化樞紐接駁服務。推動各種運輸方式互設自助售票取票設備，探索開展旅客“行李直掛”和跨方式行李聯程托運等業務。鼓勵樞紐用地綜合開發，實現可持續發展。

提升綜合貨運樞紐集約化發展水平。優化貨運樞紐（物流園區）規劃布局，支持完善多式聯運基礎設施，拓展多式聯運服務功能。推進鐵路集裝箱中心站建設，鼓勵鐵路貨運站場向綜合貨運樞紐和物流服務中心轉型升級。支持貨運樞紐（物流園區）與區域內產業互動，鼓勵發展內陸貨運場站。

九、加快發展先進適用的運輸裝備技術

《規劃》提出，統籌各種運輸方式裝備標準協同應用，提升運輸裝備的現代化水平。

大力發展多式聯運技術裝備。推廣標準化、集裝化運載單元和托盤，推進集裝化單元裝載機具以及大型轉運吊裝設備、非吊裝式換裝設備普及應用。支持企業研發應用鐵路馱背運輸平車、半掛車滾裝專用船舶等多式聯運專用載運裝備和機具，提升運輸裝備的通用性和現代化水平。

大力推進貨運車型標準化。加強貨運車輛公告、生產、檢測、注冊登記、營運使用等環節的標準銜接，完善掛車、汽車列車等技術標準。改革車輛檢測維護制度，推動建立營運“多檢合一”及“結果互認”工作機制。加強對GB1589等技術標準實施情況的監督檢查。

推進專業運輸裝備技術升級。完善具有自主知識產權的鐵路動車組技術標準體系，支持高鐵裝備“走出去”開拓國際市場。發展中、高級道路客運車輛，推廣應用大容量、低地板公交車輛以及空調車、無障礙化公交車輛。提升民航裝備水平，推進國產大飛機投入試運行，有序擴大全貨機規模。

積極發展節能環保運輸裝備。落實對新能源汽車推廣應用的政策措施，鼓勵研發專用車型，推動完善加氣、充換電等配套設施。以城市公交、出租汽車、郵政快遞等領域為重點，大力推廣應用插電式混合動力汽車，積極推廣應用純電動汽車。建立健全綠色維修技術和管理體系，支持企業推進綠色維修設施設備及工藝的升級改造。

十、加快發展開放共贏的國際運輸

圍繞服務國家“一帶一路”發展戰略，深化對外交流與合作，提高運輸服務“引進來”、“走出去”的能力和水平。

統籌集裝箱國際班列協調發展。強化國際班列運行機制頂層設計，有效整合中歐、中亞國際集裝箱運輸班列資源，統籌線路和網絡結構布局，優化班列運行組織和調度計劃，推動形成“統一品牌標識、統一運輸組織、統一全程價格、統一服務標準、統一協調平臺”的中歐班列國際物流品牌。

完善國際運輸互聯互通網絡。圍繞新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島，以及中巴、孟中緬印等經濟走廊，推進國際道路運輸雙、多邊協定的制修訂和簽署實施，構建便利運輸網絡，推動形成絲綢之路經濟帶國際運輸走廊。

推動陸路口岸通行便利化。明確國際道路運輸中央事權，落實對口岸國際道路運輸管理機構基礎設施建設支出責任，加強口岸國際道路運輸管理機構基礎能力建設，推動形成運輸管理、邊檢、海關、檢驗檢疫一體化與“一站式”的陸路口岸通關模式。

拓展國際航空航運市場。統籌研究國際航空運輸開放政策，鼓勵國內航空公司開拓國際市場，積極推進境外落地服務。支持國內機場集團“走出去”，通過托管、參股等形式參與“一帶一路”沿線各國適宜條件的機場管理。

支持跨境寄遞發展。推進寄遞服務與跨境電子商務聯動發展，完善國際郵件處理中心布局，支持建設一批國際快件轉運中心和海外倉。推動提高國際快件通關效率，開發國際航空快遞專線。

十一、加快運輸安全保障能力建設

加強運輸安全生產管理體系建設，健全全過程、全方位、精細化的安全管理長效機制，提升本質安全管理水平。

強化安全生產主體責任。推進企業完善安全生產規章制度，嚴格落實企業主要負責人、安全生產管理人員、從業人員安全生產法定責任。強化企業安全生產隱患排查治理主體責任，健全企業安全生產責任追究機制，強化落實安全生產“一票否決”制度。

強化安全運行監管能力。加強危險品等特殊貨類、交通高峰期等特殊時段、冰凍雨雪等惡劣氣象條件下的運輸安全監督管理。依托道路運輸車輛聯網聯控系統建設，加強車輛動態監管。深化道路運輸“平安年”活動創建，加強重點領域安全監管。

強化安全生產基礎支撐。建立安全風險防控體系，建立健全事故統計分析制度，研判安全生產形勢。強化涉及安全應急等重點崗位從業人員的教育培訓和資格管理。

強化應急保障能力建設。完善運輸服務應急預案體系，加強各級交通運輸應急保障運力儲備，加強安全應急演練，提升運輸服務應急聯動能力。統籌節假日各種運輸方式旅客運輸組織，健全大面積航班、高鐵延誤以及鐵路重點物資運輸遲滯等預警機制，提高綜合運輸服務整體應急處置能力。

十二、加快推動“互聯網+”與運輸服務融合發展

適應移動互聯網時代“指尖消費”需求，《規劃》從多個方面推動“互聯網+”與運輸服務融合發展。

推動實現智慧運輸服務“一點通”。支持提供基于移動終端的鐵路、民航、公交運行動態信息及城市路況查詢等服務。推進綜合運輸服務“移動政務”平臺建設，加強政務公共信息向全社會開放，提升政務微博、微信服務水平。

推動實現公眾出行支付“一卡通”。建立交通一卡通清分結算、服務價格、風險管控、績效評價等制度規則。鼓勵組建交通一卡通清分結算平臺，支持裝備改造升級，實現支付業務的跨區域清分結算。推動交通一卡通積極拓展小額支付、移動支付等服務功能。

推動實現公共信息服務“一網通”。統籌公眾出行信息服務平臺建設，支持企業整合多種信息資源，以公眾出行服務網站、多媒體查詢、移動終端、可變信息板等多種形式，合理引導公眾出行。

十三、加快推動運輸服務與相關產業聯動發展

圍繞培育壯大多業聯動產業集群，推動運輸服務與前后向、上下游關聯緊密產業的協同聯動，促進形成“運輸服務+”跨界融合發展新格局。

推動運輸服務與制造業聯動發展。以先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、高技術船舶以及標準化運載單元和貨運車輛、多式聯運轉運設備等為重點，拉動成套裝備研發應用內需，推動形成一批具有較強國際競爭力的運輸裝備制造跨國公司和產業集群。

推動運輸服務與流通業聯動發展。充分發揮交通運輸作為流通業基礎支撐和服務主體的重要作用，加快構建便捷高效的綜合運輸服務體系和順達通暢城鄉物流網絡，支撐內貿流通創新發展。

推動運輸服務與旅游業聯動發展。適應旅游業改革發展新形勢，加強交通運輸與旅游行業間信息共享，完善主要旅游景區公共客運基礎設施，適度拓展交通基礎設施旅游服務功能，加強樞紐場站與旅游景區交通銜接，推動“快進慢游”的便捷運輸服務系統建設。

推動運輸服務與農業聯動發展。適應農業現代化發展要求和新農村建設需要，探索建立以便捷交通為引導的農村社區空間布局、現代農業產業體系發展模式，推動形成“三農”發展新格局。

十四、加快形成《規劃》落地實施的強大合力

為加快推動重點工作任務落地，《規劃》以專欄形式列出了“快件上車上船上飛機、綜合運輸服務示范城市、公交都市、多式聯運、公路甩掛運輸、城鄉交通一體化、貨運車型標準化、國際道路運輸便利化、一卡通互聯互通、汽車維修信息公開與電子健康檔案、互聯網+運輸服務、12328服務暢通”等12項專項行動和推進工程。

在《規劃》貫徹實施過程中，需要發揮各地交通運輸主管部門主體作用，需要積極爭取地方人民政府和相關部門支持，需要廣泛依靠社會公眾和運輸企業參與，凝聚綜合運輸服務發展的強大合力。一是統籌規劃組織實施。加強部門銜接協調，明確任務分工，落實工作責任。二是強化市場主體作用。充分調動市場主體參與規劃實施的積極性和能動性，引導企業成為規劃實施的骨干力量。三是加大政策支持力度。優化政策環境，創新政府與社會資本合作模式，加強資金使用監督管理考核。四是強化科技創新驅動。開展關鍵技術基礎研究、聯合攻關和示范應用，發展綜合運輸服務眾創空間。五是提升隊伍能力素質。以推進職業化為核心，著力提升運輸從業人員服務意識、專業素養和業務能力，加快培育一支愛崗敬業、服務規范、形象文明、誠實守信的從業人員隊伍。六是營造良好治理環境。加強輿情監測與新聞宣傳，主動接受社會監督，及時回應公眾關切，深入推進交通運輸文化建設，為綜合運輸服務改革發展營造良好氛圍。