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當前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)一些新情況新問題，要研究在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化中，現(xiàn)有區(qū)域政策哪些要堅持、哪些應調(diào)整。要面向第二個百年目標，作些戰(zhàn)略性考慮。

一、正確認識當前區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新形勢

我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來都是一個重大問題。

新中國成立后，我國生產(chǎn)力布局經(jīng)歷過幾次重大調(diào)整。“一五”時期，蘇聯(lián)援建的156項重點工程，有70%以上布局在北方，其中東北占了54項。后來，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中提出正確處理沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)的關(guān)系，20世紀60年代中期開展“三線”建設(shè)。改革開放以后，我們實施了設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、開放沿海城市等一系列重大舉措。20世紀90年代中后期以來，我們在繼續(xù)鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的同時，相繼作出實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略決策。黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。下一步，我們還要研究黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展問題。

2019年1月16日至18日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在京津冀考察，主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。這是1月18日上午，習近平在北京城市副中心市委辦公樓主樓詳細了解副中心重大工程項目規(guī)劃建設(shè)情況。 新華社記者 鞠鵬/攝

當前，我國區(qū)域發(fā)展形勢是好的，同時出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問題。一是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯。長三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道，一些北方省份增長放緩，全國經(jīng)濟重心進一步南移。2018年，北方地區(qū)經(jīng)濟總量占全國的比重為38.5%，比2012年下降4.3個百分點。各板塊內(nèi)部也出現(xiàn)明顯分化，有的省份內(nèi)部也有分化現(xiàn)象。二是發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出。經(jīng)濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發(fā)展優(yōu)勢不斷增強，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發(fā)展勢頭較好，形成推動高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長極。三是部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難。東北地區(qū)、西北地區(qū)發(fā)展相對滯后。2012年至2018年，東北地區(qū)經(jīng)濟總量占全國的比重從8.7%下降到6.2%，常住人口減少137萬，多數(shù)是年輕人和科技人才。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。

總的來看，我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。我們必須適應新形勢，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路。

二、新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路

新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，總的思路是：按照客觀經(jīng)濟規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，增強其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。

我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的要求。不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。要形成幾個能夠帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進相對平衡。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法。

第一，尊重客觀規(guī)律。產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進而帶動經(jīng)濟總體效率提升，這是經(jīng)濟規(guī)律。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。當然，北京、上海等特大城市要根據(jù)資源條件和功能定位合理管控人口規(guī)模。

第二，發(fā)揮比較優(yōu)勢。經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區(qū)要承載更多產(chǎn)業(yè)和人口，發(fā)揮價值創(chuàng)造作用。生態(tài)功能強的地區(qū)要得到有效保護，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。要考慮國家安全因素，增強邊疆地區(qū)發(fā)展能力，使之有一定的人口和經(jīng)濟支撐，以促進民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

第三，完善空間治理。要完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。

2018年4月26日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。這是座談會前，習近平于25日上午乘船沿江察看兩岸生態(tài)環(huán)境和發(fā)展建設(shè)情況。 新華社記者 謝環(huán)馳/攝

第四，保障民生底線。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求是實現(xiàn)基本公共服務均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡。要完善土地、戶籍、轉(zhuǎn)移支付等配套政策，提高城市群承載能力，促進遷移人口穩(wěn)定落戶。促進遷移人口落戶要克服形式主義，真抓實干，保證遷得出、落得下。要確保承擔安全、生態(tài)等戰(zhàn)略功能的區(qū)域基本公共服務均等化。

三、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要舉措

要從多方面健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，抓緊實施有關(guān)政策措施。

第一，形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場。要實施全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義。除中央已有明確政策規(guī)定之外，全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力流動的不合理壁壘，促進人力資源優(yōu)化配置。要健全市場一體化發(fā)展機制，深化區(qū)域合作機制，加強區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的合作。

第二，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對維護全國統(tǒng)一大市場、促進企業(yè)間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義。要在確保2020年省級基金統(tǒng)收統(tǒng)支的基礎(chǔ)上，加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進度，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟。

第三，改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地確權(quán)頒證基本完成的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應指標使用應更多由省級政府統(tǒng)籌負責。要使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。

第四，完善能源消費雙控制度。能源消費總量和強度雙控制度對節(jié)約能源資源、打好污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了積極作用。但是，目前有10多個省份提出難以完成“十三五”能耗總量指標。這個問題要認真研究，既要盡力而為，又要實事求是。對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費總量控制要有適當彈性。

第五，全面建立生態(tài)補償制度。要健全區(qū)際利益補償機制，形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)牧夹跃置妗Ｒ∪v向生態(tài)補償機制，加大對森林、草原、濕地和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。要推廣新安江水環(huán)境補償試點經(jīng)驗，鼓勵流域上下游之間開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償。要建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制，在長江流域開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點。

第六，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。要完善財政體制，合理確定中央支出占整個支出的比重。要對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。基本公共服務要同常住人口建立掛鉤機制，由常住地供給。要運用信息化手段建設(shè)便捷高效的公共服務平臺，方便全國范圍內(nèi)人員流動。

四、關(guān)于推動東北全方位振興

東北地區(qū)是我國重要的工農(nóng)業(yè)基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要。黨的十八大以來，我先后到東北調(diào)研5次，2次召開專題座談會。下一步，特別是“十四五”時期，要有新的戰(zhàn)略性舉措，推動東北地區(qū)實現(xiàn)全面振興。

2018年9月25日至28日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在東北三省考察，主持召開深入推進東北振興座談會。這是26日上午，習近平在黑龍江齊齊哈爾中國一重集團有限公司車間察看企業(yè)生產(chǎn)情況。 新華社記者 王曄/攝

東北地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系具備很好的基礎(chǔ)條件，全面振興不是把已經(jīng)衰敗的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)硬扶持起來，而是要有效整合資源，主動調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，形成新的均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要加強傳統(tǒng)制造業(yè)技術(shù)改造，善于揚長補短，發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，培育健康養(yǎng)老、旅游休閑、文化娛樂等新增長點。要促進資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條。要加大創(chuàng)新投入，為產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展提供新動力。

東北地區(qū)國有經(jīng)濟比重較高，要以改革為突破口，加快國有企業(yè)改革，讓老企業(yè)煥發(fā)新活力。要打造對外開放新前沿，多吸引跨國企業(yè)到東北投資。開放方面國家可以給一些政策，但更重要的還是靠東北地區(qū)自己轉(zhuǎn)變觀念、大膽去闖。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，強化事中事后監(jiān)管，給市場發(fā)育創(chuàng)造條件。要支持和愛護本地和外來企業(yè)成長，弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神。東北振興的關(guān)鍵是人才，要研究更具吸引力的措施，使沈陽、大連、長春、哈爾濱等重要城市成為投資興業(yè)的熱土。要加強對領(lǐng)導干部的正向激勵，樹立鮮明用人導向，讓敢擔當、善作為的干部有舞臺、受褒獎。

（這是習近平總書記2019年8月26日在中央財經(jīng)委員會第五次會議上講話的一部分。）