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2020年1月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議，作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署。貫徹落實《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》等戰略部署，近日國家發改委印發《成渝地區雙城經濟圈多層次軌道交通規劃》（以下簡稱《規劃》），提出到2025年初步建成軌道上的成渝地區雙城經濟圈，進出川渝四向通道基本形成，形成功能清晰、布局合理的設施“一張網”，點線協調、銜接高效的樞紐“零換乘”，客貨并重、聯程聯運的運輸“一體化”。《規劃》充分體現成渝地區的戰略定位、區位特點和發展需求，堅持客貨并重、突出樞紐銜接、強化支撐保障，推動網絡高度融合、運營智能高效，軌道交通全面發揮客運和貨運的骨干作用，全面支撐引領推動區域一體化發展，對全國其他地區發展多層次軌道交通具有重要參考和借鑒意義。

一、這是推動成渝地區雙城經濟圈發展的需要

一是將成渝地區打造為高質量發展重要增長極的需要。成渝地區雙城經濟圈位于“一帶一路”和長江經濟帶交匯處，是西部陸海新通道的起點，具有連接西南西北，溝通東亞與東南亞、南亞的獨特優勢，是我國西部人口最密集、產業基礎最雄厚、創新能力最強、市場空間最廣闊、開放程度最高的區域。成渝地區作為西部高質量發展的重要增長極和獨特而重要的戰略地位，要求完善多層次軌道交通網絡體系，科學規劃干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通。

二是推動成渝地區雙城經濟圈建設的需要。2019年，成渝地區雙城經濟圈GDP為6.3萬億元，人均GDP為6.6萬元，低于全國人均6.9萬元的平均水平；城鎮化率為60%，與長三角、粵港澳、京津冀三大區域還有差距，且略低于全國60.6%的平均水平。加快推進成渝地區雙城經濟圈經濟發展和新型城鎮化建設，要求完善多層次軌道交通網絡體系，推動區域路網建設，擴大路網覆蓋，提升一體化服務水平。

三是提升成渝地區鐵路運輸能力的需要。2019年，成渝地區雙城經濟圈鐵路客運量、客運周轉量市場份額占比為18%、23.1%，低于全國的20.8%、41.6%；成渝地區雙城經濟圈鐵路貨運量、貨運周轉量市場份額占比為3.2%、15%，低于全國的9.5%、15.6%。相對于全國平均水平，成渝地區雙城經濟圈鐵路客貨運輸市場競爭力處于較弱水平，要求完善多層次軌道交通網絡體系，提高路網質量，提升鐵路運輸能力水平。

二、《規劃》充分體現成渝地區雙城經濟圈發展特點

《規劃》堅持因地制宜、因城施策，充分體現成渝地區戰略定位和區位特點，規劃布局重點突出雙核引領、強化雙圈互動、促進區域聯動，在推進各層次軌道交通融合的基礎上，強化鐵路貨運，突出樞紐銜接，很好契合成渝地區發展特點。

一是推進四網融合，做好頂層設計。《規劃》從頂層上強化各層次軌道交通網絡規劃、技術標準、硬件設施等高效銜接，發揮不同軌道交通特點和優勢，構建層次清晰、功能明確、布局合理的多層次軌道交通網絡，推進多層次軌道交通四網融合。干線鐵路網強化對外聯通和成渝雙城直接聯系，快速聯通周邊城市群，逐步形成進出川渝四向客貨運大通道。城際鐵路網突出重慶、成都“雙核”主體輻射，優先利用干線鐵路開行城際列車，適當新建客流有需求、財力有保障的城際鐵路。市域（郊）鐵路網圍繞支撐重慶、成都都市圈，優先利用既有鐵路開行市域（郊）列車，有序推進新線建設。城市軌道交通網依托超大、特大城市中心區為重點，有序推進項目建設，緩解城市交通擁堵，提升城市公共交通服務效率和水平。

二是堅持客貨并重，補齊運輸短板。成渝地區地處內陸，位于長江經濟帶和西部陸海新通道交匯處，鐵路貨運需求旺盛。《規劃》在支撐成渝快速聯通其他重要城市群基礎上，專項提出了進出川渝四向鐵路貨運通道，規劃建設黃桶至百色鐵路、隆黃鐵路隆昌至敘永段擴能改造等補短板項目，逐步恢復提高滬漢蓉鐵路貨運功能，以滿足西部陸海新通道、沿江通道快速增長的貨運需求。《規劃》還梳理了一批補齊“最后一公里”短板鐵路專用線項目，布局了一批鐵路物流基地，支撐鐵路貨運高質量發展。

三是突出樞紐銜接，強化點線協調。針對成都、重慶鐵路樞紐能力堵點問題，《規劃》梳理了一批樞紐疏解線或聯絡線，緩解樞紐內客貨運能力緊張，推動樞紐與線路能力協調。《規劃》提出了三級客運樞紐體系，推動各層次軌道交通的互聯互通，強化軌道交通樞紐與機場、公交客站等其他交通方式的樞紐規劃建設銜接協調；同時依托鐵路物流基地為現代鐵路物流體系的重要支撐載體，提出了三級鐵路物流基地布局，提升攬貨、堆存、集結、編組及班列始發直達和集零成整的中轉能力，滿足多樣化、個性化貨物運輸需求。

四是強化運營一體，提升服務水平。《規劃》提出多樣、靈活的運輸組織模式，推動具備條件的軌道交通線路信息互聯、票務互認、安檢互信、支付互容、管理互通，鼓勵開行雙流制列車，推動具備條件的線路貫通運營、跨線運營，減少換乘次數，提供便捷化出行服務。目前成渝地區率先在國內推出利用干線鐵路開行城際列車、對既有鐵路改造開行市域（郊）列車以及在成渝高鐵推出計次票和定期票等產品和服務。鐵路貨運方面，著力提升數字化、智能化水平，打造鐵路貨運綜合服務平臺，優化貨運業務流程，加快發展“一單制”聯運，實現“一站式”服務。土地綜合開發方面，積極推廣成都市“全域軌道TOD”模式和重慶沙坪壩高鐵站土地綜合開發經驗，打造站城融合綜合體，推動軌道交通與城市功能融合。

三、強化規劃實施的保障機制

《規劃》從協調機制、政府債務、建管模式、綠色發展等方面提出措施保障，穩妥推進規劃實施、項目落地，全面支撐成渝地區軌道交通高質量發展。

一是完善統籌協調機制。《規劃》著力強化高效協同，建立跨部門、跨區域的縱橫聯動機制，分解落實規劃目標任務，及時協調解決推進中存在的問題，研究制定項目建設、運營管理方面的政策、法規，構建多樣化補貼機制，為規劃實施提供支撐保障。

二是嚴控政府債務風險。成渝地區相比三大區域經濟體量仍有差距，且目前在建項目多、任務重，地方政府財政出資壓力較大，嚴控地方政府債務風險仍是關鍵。《規劃》強調，堅持盡力而為、量力而行的原則，穩妥推進規劃實施，多渠道籌集資金，嚴格落實地方財政出資，建立持續穩定的建設資金保障機制，具備條件后方可啟動項目建設。

三是推進運管模式改革。《規劃》梳理了一批城際鐵路和市域（郊）鐵路，主要由地方政府投資建設。《規劃》提出，深化鐵路行業市場化改革，引入市場競爭，支持鐵路企業開展自主運營、通過委托運營、購買運輸服務等方式參與運營，建立公平、合理、透明的票務清分模式，支持具備條件地區開展城際鐵路和市域（郊）鐵路綜合改革試點，全面提升發展質量效益。

四是堅持集約綠色發展。《規劃》明確，堅持可持續發展理念，以區域資源環境承載能力為基礎，緊守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單，并從生態保護、資源節約、污染治理等方面提出環境保護措施，推動區域構建綠色綜合交通運輸體系，助力實現碳達峰碳中和目標。（作者：劉錚  中鐵第四勘察設計院集團有限公司）