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近年來，國家層面先后出臺了指導、規(guī)范平臺經濟發(fā)展的多份文件，既有整體角度的鼓勵性文件，如國務院辦公廳《關于促進平臺經濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》，也有各部門旨在解決特定問題的約束性文件，如中央網信辦等九部門聯合發(fā)布的《關于加強互聯網信息服務算法綜合治理的指導意見》、人社部等八部門聯合發(fā)布的《關于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權益的指導意見》。此外，還有一些指南性質的指導性文件已經發(fā)布或正在制定之中，如國務院反壟斷委員會《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》、市場監(jiān)管總局《互聯網平臺分類分級指南》《互聯網平臺落實主體責任指南》等。這些文件基本構建了我國平臺經濟監(jiān)管的政策體系，確立了平臺經濟發(fā)展與規(guī)范并重的政策導向。

在此基礎上，國家發(fā)展改革委、市場監(jiān)管總局、中央網信辦、工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部、農業(yè)農村部、商務部、人民銀行、稅務總局等九部門新發(fā)布的《關于促進平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》），則具有“集大成者”的屬性，并從新的經濟形勢與戰(zhàn)略高度，提出了平臺經濟發(fā)展及監(jiān)管的新要求與新舉措。

一、《意見》立足當前國內外新的經濟形勢對平臺經濟提出了新的發(fā)展目標和政策主張

近年來我國平臺經濟發(fā)展迅速，在經濟社會發(fā)展全局中的地位和作用日益突顯，但發(fā)展中亦出現一些亟需解決的新問題。《意見》著眼我國當前平臺經濟發(fā)展所處的關鍵時期，從立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的高度，在堅持“發(fā)展和規(guī)范并重”的基礎上，對平臺經濟提出了“規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展”的新目標。未來平臺經濟發(fā)展及其監(jiān)管，應緊緊圍繞這一新要求。發(fā)展是最終意義上的目標，但“規(guī)范”是前提，“健康”是保障，只有規(guī)范、健康地發(fā)展，才能確保發(fā)展的可持續(xù)性。

平臺經濟的“規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展”，一方面需要通過加強監(jiān)管來掃清發(fā)展中的無序、失序狀態(tài)，另一方面更需要平臺企業(yè)自身“增強創(chuàng)新發(fā)展能力”。為此，《意見》對強化和改進監(jiān)管執(zhí)法、提升監(jiān)管能力和水平作出了新部署，但同時更注重對平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力的培育和支持。《意見》在“技術創(chuàng)新”和“模式創(chuàng)新”等方面，對平臺企業(yè)發(fā)展能力提出了諸多要求。例如，《意見》提出，要引導我國平臺企業(yè)對標國際領先企業(yè)，進一步發(fā)揮平臺的市場和數據優(yōu)勢，積極開展科技創(chuàng)新，加快關鍵核心技術創(chuàng)新，提升核心競爭力；同時，鼓勵平臺企業(yè)充分利用技術、人才、資金、渠道、數據等方面優(yōu)勢，發(fā)揮創(chuàng)新引領的關鍵作用，推動“互聯網+”向更大范圍、更深層次、更高效率方向發(fā)展。

《意見》還從“構筑國家競爭新優(yōu)勢”的戰(zhàn)略高度，對平臺企業(yè)參與全球競爭、“提升全球化發(fā)展水平”提出了新期待。我國平臺企業(yè)的總體發(fā)展水平較高，在國際上也具有一定的影響力，但與全球頂尖平臺企業(yè)相比還有一定差距。為此，《意見》指出，支持平臺企業(yè)推動數字化產品與服務“走出去”，增強國際化發(fā)展能力，提升國際競爭力。國家未來將在數據跨境流動、數字貨幣、數字經濟稅收等領域積極參與國際規(guī)則制定，并在反壟斷、反不正當競爭等方面積極參與國際協調，為我國平臺企業(yè)國際化發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。

二、《意見》系統構建了平臺經濟領域的全方位監(jiān)管制度體系

在監(jiān)管導向上，《意見》仍堅持鼓勵與規(guī)范并舉的基本主張。不能因為平臺經濟發(fā)展中出現一些局面或臨時的失序問題，就對平臺經濟進行限制、打壓。堅持“兩個毫不動搖”，是中央的一貫方針，在平臺經濟領域，必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導各類經濟主體依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭，并保護其合法權益。《意見》將“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”確立為促進平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的重要工作之一，其中，“降低平臺經濟參與者的經營成本”又是重中之重。為此，《意見》一方面對平臺經濟領域的準入和登記制度提出要求，如“進一步清理和規(guī)范各地于法無據、擅自擴權的平臺經濟準入等規(guī)章制度”，“完善互聯網市場準入禁止許可目錄”，“持續(xù)推進平臺經濟相關市場主體登記注冊便利化、規(guī)范化，穩(wěn)妥推進‘一照多址’改革”；同時還對平臺經濟領域的小微企業(yè)提出了鼓勵措施，如“引導平臺企業(yè)合理確定支付結算、平臺傭金等服務費用，給予優(yōu)質小微商戶一定的流量扶持”。《意見》對平臺企業(yè)“技術創(chuàng)新”和“模式創(chuàng)新”的支持與鼓勵，也是保護平臺經濟發(fā)展的重要體現。

在監(jiān)管制度上，與之前政策文件主要側重某一領域問題不同，《意見》對平臺經濟發(fā)展中需要解決的各類問題做了通盤考慮，構建了內容全面、體系完整、重點突出的全方位監(jiān)管制度體系。平臺經濟發(fā)展中出現的壟斷與不正當競爭、數據安全與隱私損害、消費者與勞動者權益保護等問題，都與平臺經濟固有的資本、技術、數據、算法等生產要素或技術手段密切相關。這些問題具有高度的綜合性、技術性，且彼此關聯、相互交錯。在當前平臺經濟發(fā)展的關鍵時期，需要從經濟發(fā)展的整體角度，系統性解決這些問題。《意見》既從總體上提出了新形勢下平臺經濟監(jiān)管的一般要求，又從“強化競爭監(jiān)管執(zhí)法”“加強金融領域監(jiān)管”“強化數據和算法安全監(jiān)管”“加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保護”等具體層面，就平臺經濟發(fā)展中的主要問題、突出問題、重點問題提出了針對性的監(jiān)管對策。

三、《意見》直面平臺經濟領域的新問題并確立了新形勢下的監(jiān)管重點

平臺經濟發(fā)展中的不規(guī)范問題，在競爭失序、數據和信息安全等方面表現得較為普遍，這也是以往法律與政策文件及監(jiān)管機構關注的重心。《意見》對這些問題同樣予以了回應，但突出了其中的監(jiān)管重點。例如，在競爭監(jiān)管方面，《意見》提出要“強化平臺廣告導向監(jiān)管”“重點規(guī)制以減配降質產品誤導消費者等問題”；在數據監(jiān)管方面，《意見》提出要“從嚴管控非必要采集數據、黑市數據交易、大數據殺熟等數據濫用行為”。

在金融監(jiān)管方面，《意見》特別提及要“依法治理支付過程中的排他或‘二選一’行為，對濫用非銀行支付服務相關市場支配地位的行為加強監(jiān)管”。支付領域的排他行為，在我國數字市場中表現得較為普遍，這既表現為在線支付工具對傳統支付手段的排斥，也表現為不同在線支付工具之間的相互排斥。這種排他行為不僅對消費者造成不便，有時還存在安全隱患，并擾亂市場競爭秩序。雖然央行和市場監(jiān)管總局近年來一直在推進這方面的監(jiān)管工作，但效果還不夠明顯。《意見》點名支付領域“二選一”，能夠為后續(xù)監(jiān)管工作提供明確的政策依據和執(zhí)法方向。

理論與實務中爭議極大的算法公開問題，《意見》也有涉及。平臺經濟中的諸多不規(guī)范問題，如“信息繭房”、大數據殺熟、自我優(yōu)待等，都與算法的不當使用有關，算法規(guī)制進而成為平臺經濟監(jiān)管的核心問題之一。因涉及較強的技術屬性以及商業(yè)秘密保護，能否要求平臺企業(yè)公開算法也在理論與實務界引起了較大爭論。《意見》采取了相對折中的方案，規(guī)定“在嚴格保護算法等商業(yè)秘密的前提下，支持第三方機構開展算法評估，引導平臺企業(yè)提升算法透明度與可解釋性，促進算法公平”。這較好地平衡了算法使用者（平臺企業(yè)）與平臺上商家與用戶之間的利益關系。

《意見》還特別關注了“平臺開放”問題。在過去發(fā)展中，我國平臺企業(yè)熱衷于構建相對封閉的生態(tài)圈，對競爭對手或普通第三方的服務，經常不予兼容甚至惡意封禁。這不僅限制了消費者的自主選擇權，也損害平臺經濟領域的市場競爭秩序。平臺企業(yè)不開放，除有自身利益考慮外，也可能基于數據安全或保護用戶利益的考慮，因此生態(tài)開放也是有限度的。《意見》提出，要“建立有序開放的平臺生態(tài)”。所謂“有序開放”，主要指以推動平臺企業(yè)間合作的方式，構建兼容開放的生態(tài)圈。在生態(tài)開放的過程中，平臺企業(yè)應按照統一規(guī)則公平對外提供服務，不能有歧視，不得惡意不兼容或者設置不合理的程序要求。此外，平臺開放應當有相對確定和客觀的技術標準，該標準不能由平臺企業(yè)自己制定。在這方面，《意見》指出，要“推動制定云平臺間系統遷移和互聯互通標準，加快業(yè)務和數據互聯互通”。

四、《意見》進一步完善了平臺經濟領域的監(jiān)管體制、監(jiān)管模式和監(jiān)管方法

為了進一步推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)地發(fā)展，《意見》對平臺經濟監(jiān)管從規(guī)則、制度、能力、水平、重點、技術等方面提出了新要求。監(jiān)管體制和監(jiān)管方法的完善特別體現在以下方面：

一是推動協同治理。平臺經濟涉及多領域、多市場、多行業(yè)，需要不同部門協同治理，形成監(jiān)管合力。《意見》指出，要強化部門聯動，推動各監(jiān)管部門間抽查檢驗鑒定結果互認，避免重復認證、檢測，探索建立案件會商和聯合執(zhí)法、聯合懲戒機制，實現事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)管。

二是加強社會共治。一方面，加強社會監(jiān)督，探索公眾和第三方專業(yè)機構共同參與的監(jiān)督機制，推動提升平臺合規(guī)經營情況的公開度和透明度；同時，推動行業(yè)自律，鼓勵行業(yè)協會牽頭制定團體標準、行業(yè)自律公約，督促平臺依法合規(guī)經營；此外，建立平臺合規(guī)管理體系，開展平臺合規(guī)評估。

三是完善信用監(jiān)管。《意見》指出，強化平臺經濟領域嚴重違法失信名單管理；引導互聯網企業(yè)間加強對嚴重違法失信名單等相關信用評價互通、互聯、互認，推動平臺企業(yè)對網絡經營者違法行為實施聯防聯控。

四是提高監(jiān)管技術。平臺經濟運行具有技術強、變動快等特點，只有不斷改進、提高監(jiān)管技術和手段，才能確保有足夠的監(jiān)管能力。為此，《意見》提出了“數字化監(jiān)管”的新方法，即“建立違法線索線上發(fā)現、流轉、調查處理等非接觸式監(jiān)管機制，提升平臺檢測、分析預警、線上執(zhí)法、信息公示等監(jiān)管能力，支持條件成熟的地區(qū)開展數字化試點創(chuàng)新”。

五是開展試點探索。《意見》指出，依托國家數字經濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、全國網絡市場監(jiān)管與服務示范區(qū)、國家電子商務示范基地等試點示范工作，探索建立適應平臺經濟發(fā)展的監(jiān)管模式和容錯糾錯機制，健全完善針對平臺的政策制定管理模式，構建與平臺經濟創(chuàng)新發(fā)展相適應的制度環(huán)境。

時建中，中國政法大學副校長、教授