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近日，以“數字技術與實體經濟融合賦能數字中國”為主題的第五屆數字發展論壇在中國科學院計算技術研究所學術報告廳舉辦。論壇由中國互聯網協會指導，中國互聯網協會數字化轉型與發展工作委員會、中國科學院計算技術研究所、伏羲智庫聯合主辦，清華大學互聯網治理研究中心、中科院計算所互聯網基礎技術實驗室提供學術支持。

國務院發展研究中心副主任、黨組成員陳昌盛以“關于當前促進數字經濟發展的幾點認識”為題作特邀演講時，提出了“六個優先”。本文根據陳昌盛副主任現場發言內容整理。

以下為演講全文：

尊敬的各位朋友，我主要從宏觀的角度談一談對數字經濟發展的幾點感受。大家都說人工智能發展有算力、算法、數據三股支撐性力量，我認為數實融合與數字經濟的發展同樣也存在三方面力量，分別是技術突破、商業創新和監管制度的力量。

這三方面力量中，過去兩年更多的聚焦在制度層面，大家普遍認為監管對數字經濟發展產生了重大影響，而今年形勢發生了一些積極變化。2022年11月，ChatGPT正式對外發布，生成式人工智能這種革命性的技術力量，對全球競爭格局產生了一定沖擊，人工智能在過去被認為無法從事創造性工作，在科學研究中處于輔助、從屬性地位，但當前，人工智能本身成為了創新者和科學家。這些變化使得今年大家對數字經濟的討論更側重于技術和商業模式創新。當然，制度上也做了一些積極的回應，比如組建國家數據局，頒布“數據二十條”等，大家很關心的公共數據開放、常態化監管機制等問題也都有所進展，這都是制度層面傳遞出來的一些積極信號。所以無論是從技術突破、商業創新，還是從國家監管層面來看，數字經濟發展都在回歸正軌，這是非常令人欣喜的現象。

如何更好的發展數字經濟，從政策層面看其實是一個權衡與取舍的問題，是一個發展與安全的權衡，是一個新動能與舊勢力的對抗和替代過程。權衡與取舍就涉及到優先序，基于此，我就當前的一些熱點問題，在去年提出的數字宏觀“八大趨勢”的基礎之上，再談“六個優先”。

一是數據的可及性優先于數據的確權。社會各界對此已經達成了一定共識，2022年12月頒布的“數據二十條”淡化所有權，提出建立數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架。數據交易的一大特點是，確權不是交易的前提。科斯定理告訴我們，如果沒有交易成本，確權本身并不重要。很多法學家認為，交易的發生與責任的認定建立在數據確權的基礎之上，但實踐表明，即便在當前世界各國都沒有對數據進行確權的情況下，仍然存在責任追究機制，而只要形成了較好的責任認定和懲獎機制，數據確權就不一定是必須環節。當前，不少地方政府發文稱地方公共數據屬于當地政府，這是需要警惕的，其中的權屬問題還有待商榷，數據的可及性比確權更重要，要先把數據用起來。

二是數據流通優先于數據交易。每當談及數據，數據交易往往是各方關注的焦點，似乎數據只有發生過交易才能使用。數據交易當然是存在的，但是現實生活大量的數據使用不依賴于數據交易，例如數據在垂直領域的流通、在供應鏈上下游的流轉等，數據交易只是數據流通方式的一種，只占數據流通總量很小的一部分。此外，在數據交易中大家關注更多的是場內交易，而沒有關注到大量的場外交易，之所以說“數據交易所悖論”，數據交易所遍地開花，但數據交易所中的“交易”發展的并不是很好。市場主體之間自由的數據流通行為是大量存在的，在各地掀起的數據市場建設熱潮下，應警惕形成“只有經過交易買賣的數據才是可用數據”的行為導向。

三是在數據監管中小步快跑要優先于看準了再干。實踐發展領先于理論，也領先于政策監管。創新行為本身是容易辨別的，但創新行為的影響是難以預料的，這容易造成政策激勵機制的扭曲。對于不清楚的事項為什么要批呢？審批行為產生的相關責任如何劃分？“小步快跑”說的是，對于某項事情，本來有九點看得懂，一點看不懂，就應當放九點而保留一點，而非整個十點都拖著不放。“小步快跑”的監管模式對于推動人工智能的發展尤為重要，人工智能的未來確實充滿了不確定性，在比較有把握的方面應先讓它“走走看”。在當前的政策激勵機制下，決策主體以“免責”為目標，這樣的激勵機制存在一定扭曲。對于新興事物，看準之后再做決策是不可能的，沒有人能完全看得準，因此監管的“小步快跑”就變得尤為重要。

四是公共數據的開放要遠遠優先于開發。由于“土地財政”已不可持續，在部分地方上出現了從“土地財政”轉向“數據財政”的苗頭。但是我一直認為，在本質上，民眾對公共數據已經支付了費用，無論是從國際慣例還是法理道義上，公共數據應優先開放。開放是最好的開發，公共數據開放后，來自社會各界的開發力量將大量涌現。政府僅依靠自身力量開發公共數據存在技術、經驗等方面的短板，而政府授權企業開發公共數據，如果只選擇一家國有企業進行授權，這很容易形成新一輪壟斷。為什么只授權給一家？為什么不授權給民營企業？政府不少數據是機密的，但只要遵循一定的規制，國企民企的選擇不應存在差別。在地方上，很多政府不愿、不敢或者不想把數據開放出來，要警惕過度重視“開發”可能會造成新一輪扭曲。

五是個人數據的匿名化利用優先于確權分配。“數據二十條”頒布后，我們分析了互聯網上幾十萬篇文章，有意思的是，個人對數據確權和利潤分配的熱情突然高了起來。但事實上“數據二十條”里講的，公共數據、企業數據、個人數據三者不在同一維度，“數據二十條”也并非從所有權的角度展開論述的。從個人的角度出發，最重要的是保護個人隱私安全。這其中有很多復雜的問題，包括個人數據匿名化使用規則的制定，另有一些數據無法匿名化，例如個人的指紋、聲紋、虹膜等，這類數據的使用應當遵照什么樣的規則？歐盟已經頒布了一些可參考的規則，例如250人以下的企業適用于一些免責條款等，國內在這方面規則的空缺應當盡快補齊。

六是重要數據的正負面清單結合要優先于準確的安全評估。重要數據的安全評估涉及利益相關方多、評估難度大，什么是重要數據、用什么方法評估安全數據等問題難以明確，可采用正面清單和負面清單相結合的模式。2023年9月，國家網信辦發布《規范和促進數據跨境流動規定（征求意見稿）》，正面列明了豁免清單，是數據流動規則制定的極大進步，但是其中仍存在很多問題，我個人的建議是“正面清單”或“負面清單”應看準一條放一條，不清晰的領域應在市場實踐中形成答案，以避免不必要的企業合規成本。

以上是透過新一輪技術突破和商業創新反觀政策制度所產生的一些思考。此外，平臺企業的商業邊界及其公共職能的界定同樣值得重視。當互聯網平臺發展到一定規模，就自然具備了一定的公共屬性，在這個問題上平臺企業非常困擾。互聯網平臺的公共屬性該如何界定？依托于平臺產生的什么數據屬于公共數據？哪些數據應當拿出來服務于公眾？這是當前很多平臺所擔心的，也是需要盡快明確的。

近期斯坦福大學做了一個關于人工智能的全球調查，其中包括各國居民對人工智能的態度。調查結果表明，中國人對人工智能的態度是全球最積極的，78%的中國人認為人工智能利大于弊，這一比例在美國只有35%，中國人樂于且勇于嘗試新鮮事物，這種好奇心文化難能可貴。當前，數字經濟領域還有的一些投資資金，有沒有躺平的投資熱情，我們應該格外珍惜，創造更好的制度，使監管、技術與商業之間的互動更暢通，保證在這新一輪數字技術或者數字經濟的發展浪潮中，我們不被落下！謝謝大家！