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中國物流與采購聯(lián)合會

二0一三年六月

    《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）對2004年版《條例》提出了23條修改意見，回應了一些社會普遍關切的重大問題，取得了一些值得肯定的成果。但仍有一些內容需要進一步明確，對一些不合理的條款應作出進一步修正。
    為協(xié)助做好修訂工作，我會在征求會員單位和物流企業(yè)意見后，經(jīng)研究梳理，特提出以下修改意見和建議：
    一、國家實施免費政策不應通過延長收費年限方式予以補償，更不應由未享受政策的物流企業(yè)來承擔
    2012 年國務院下發(fā)《重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案》，要求各省份針對7 座及以下小型客車在春節(jié)等四個國家法定節(jié)假日實行免費通行。《征求意見稿》第十四條第二款提出，國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過延長收費年限等方式予以補償。
    該條款明顯不合理。國家出臺政策給經(jīng)營管理者合法收益帶來的損失，即使應予補償，也不應由使用者承擔。特別是物流企業(yè)的貨運車輛并沒有享受到免費政策的優(yōu)惠，卻也要承擔延長收費年限的負擔。這種由政府“請客”，用戶“買單”，而且是讓沒有“用餐”的貨運車輛來承擔相應損失的做法，存在明顯的不公平。物流企業(yè)反映，如果這樣，還不如取消免費政策，維持原定收費期限。
    建議將《征求意見稿》第十四條第二款修改為“國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，由公共財政予以補償，具體補償辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門制定”。或者取消免費政策，刪除此部分內容。
    二、建議明確延長收費年限的期限
    《征求意見稿》第十四條延續(xù)了2004年版《條例》對收費公路收費期限的規(guī)定，并增加了第三款：“(三)高速公路因改建擴容增加投資需調整收費年限的，可依據(jù)本條例有關規(guī)定重新核定。”該條款沒有明確是否可以突破收費公路最長收費期限，也沒有明確延長收費年限的核定方法和最終期限，這將導致收費公路可以不斷延長收費年限，取消收費變得遙遙無期。對于收費公路權益轉讓，第二十一條規(guī)定，“轉讓政府還貸公路權益中的收費權，不得提高車輛通行費標準，但可以申請延長收費期限，延長的期限不得超過5年。”這也將導致政府還貸公路通過權益轉讓不斷延長收費年限。而且，《條例》第十四條第一和第二款，已經(jīng)明確規(guī)定了收費公路的收費期限，并有最長不得超過“╳╳年”的表述。在已經(jīng)規(guī)定了“最長”的基礎上還要延長，是說不過去的。即便確需延長，也應該有一定限度，否則將影響政策出臺的嚴謹性和公信力。另外，因改建擴建和權益轉讓而延長收費年限的，核算辦法和最終期限的相關調整方案，應納入信息公開范圍，接受社會監(jiān)督。
    建議第十四條第三款后增加：“具體核定辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門制定。如超過收費期限，政府還貸公路不得超過╳╳年，經(jīng)營性公路不得超過╳╳年”。建議第四十六條中增加“延長收費期限情況”作為信息公開項目。
    三、建議公路還貸、經(jīng)營期滿后養(yǎng)護費用由燃油稅解決
    《征求意見稿》第十四條新增第四款規(guī)定：“還貸、經(jīng)營期滿后，除由公共財政承擔養(yǎng)護費用的以外，高速公路可按滿足基本養(yǎng)護管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修周期進行核準。”2008年國務院下發(fā)《國務院關于實施成品油價格和稅費改革的通知》（國發(fā)〔2008〕37號）規(guī)定，新增成品油消費稅替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出。也就是說使用者已經(jīng)通過繳納燃油稅的方式，支付了公路的養(yǎng)護費用。因此，公路還貸、經(jīng)營期滿后的養(yǎng)護費不應再由使用者負擔。
    建議刪除第十四條新增第四款規(guī)定。或明確“還貸、經(jīng)營期滿后，高速公路養(yǎng)護費用由收取的燃油稅中支出。”
    四、建議對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”投融資模式加以限制，鼓勵民間資本進入公路領域
    《征求意見稿》第十一條維持2004年版《條例》，繼續(xù)鼓勵收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”投融資模式，并就此刪除了第三十七條第二款“政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費”。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式為解決省市公路建設資金缺口提供了思路，但應加以限制和約束。否則，極易導致所有政府還貸收費公路都采取最長收費年限和最高收費標準，并以各種理由超期收費。這種以“好路”補貼“差路”，以“老路”補貼“新路”的辦法不符合“誰使用、誰收費”的基本原則，侵占了使用者的合法權益，存在明顯的收費不公平問題。此外，這種大包大攬的投融資模式混淆了政府與市場的關系，不利于民間資本進入公路領域。同時，不利于激發(fā)市場主體活力，有違市場配置資源的改革方向。
    建議刪除第十一條第二款，不作為鼓勵條款。建議第十一條最后增加一款“鼓勵民間資本進入收費公路領域，多渠道籌措資金”。建議恢復第三十七條第二款的規(guī)定。
    五、建議國家上收公路收費標準制定和調整權限
    目前，收費公路收費標準由各地制定，導致水平差異較大，極大地影響了公路收費的公信力，也不利于全國路網(wǎng)統(tǒng)一運營。《征求意見稿》第十六條雖然對兩種收費公路收費標準的計算依據(jù)作了規(guī)定，但是沒有具體的計算方法，各項計算指標較為簡單，對收費標準調整因素的確認也較為模糊，不利于規(guī)范各地標準的制定。為維護路網(wǎng)統(tǒng)一運營、促使全國收費標準相對統(tǒng)一，建議國家上收公路收費標準制定和調整的權限。
    建議第十六條最后增加一款：“收費公路的收費標準制定和調整由國務院交通運輸主管部門統(tǒng)一管理，具體辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院有關部門制定。” 
    六、建議進一步公開公路收支和還貸情況
    2011年交通運輸部等五部門聯(lián)合開展收費公路專項清理工作，從最后公布的調研數(shù)據(jù)看，收費公路還貸比例低，資金被大量挪用，成為地方預算外資金的重要來源。主要原因是收費公路收支和還貸情況不公開，缺乏社會監(jiān)督，這是公眾反映最為強烈的問題。《征求意見稿》關于公路收支情況基本延續(xù)了2004年版《條例》規(guī)定，僅在信息公開部分將“通行費收支情況”列入向社會公布范圍，信息公開的范圍還不夠全面，社會監(jiān)督機制尚未有效建立，行政懲罰機制有待強化。
    建議將第四十六條修改為：“收費公路及收費站名稱、收費單位、收費標準、收費期限、通行費收支、延長收費期限以及養(yǎng)護管理目標完成情況等信息應當按規(guī)定向社會公布，完善信息公開制度、價格聽證制度和價格審計制度，接受社會監(jiān)督。收費公路信息公開的具體辦法由國務院交通運輸主管部門會同國務院發(fā)展改革、財政部門制定。”建議在法律責任部分增加一款“收費公路管理實施地方領導人負責制，公路收支情況納入年度審計。” 
 

聯(lián)系人：中國物流與采購聯(lián)合會研究室 周志成
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