從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一,“借錢修路、收費還貸”的收費公路政策使我國快速將高速公路總規模做大。與此同時,也積累下債務高企、虧損加劇等諸多矛盾。按2004年11月1日起施行的現行《收費公路管理條例》(下簡稱《條例》),一些高速公路已經收費到期乃至超期,未來是繼續收費還是停止收費?
7月21日,交通運輸部發布《收費公路管理條例》修訂稿(下簡稱《修訂稿》),向社會公開征求意見。《修訂稿》提出,政府收費的高速公路實行統借統還(即在一省范圍內實行“統一舉債、統一收費、統一還款”),收費期限以路網實際償債期確定,不再受具體年限限制;償債期、經營期屆滿后,實行養護管理收費。
這樣一來,收費公路改革迅速成為社會關注的熱點:現行《條例》規定,政府還貸公路和經營性公路的收費期限分別為最長不得超過15年和25年,中西部最長不得超過20年和30年。根據這一規定,收費還有期限,為何現在要改成“直至償清債務”?養護期還要收費的依據何在?為何實行統借統還,將一省之內的高速公路打包處理?
要認識改革初衷,還得冷靜而理性地審視發展現狀:高速公路為什么會債務高企、巨額虧損?高速公路是否建得過多過快了?近日,記者采訪了交通運輸部相關負責人及專家學者,試圖深入剖析這些問題。
一問:
巨額虧損從何而來?
資金需求巨大,銀行貸款成為主要資金來源,加之建設速度加快,積累了高額債務
“印鈔機”“車輪一響,黃金萬兩”……有人說收費公路是一本萬利的暴利行業,事實果真如此嗎?
“確實有一些建成較早、成本較低、位置較好的高速公路是盈利的,且利潤率較高,但高速公路"貧富不均",整體上肯定是虧損的。”交通部管理干部學院教授張柱庭說。數據顯示,2014年我國收費公路收支缺口高達1571.1億元,此前三年分別為323億元、566億元、661億元。
巨額虧損從何而來?交通運輸部公路局副局長王太認為,原因包括正常還債階段還本付息支出增長,以及債務規模的不斷增加:到去年底,全國收費公路債務余額高達3.8萬多億元。而債務規模大,則與收費公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。
公路特別是高速路成本高,資金需求大。
去年,我國四車道高速公路平均造價為7700萬元/公里,是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。“上世紀90年代,一些路段成本僅需1000多萬元/公里,前不久新建的京臺高速,成本高達3.6億元/公里。”交通部規劃院戰略所所長徐麗說,高速路成本升高除因原材料、人工成本上漲外,還受征地拆遷費用上升,以及因地形所限需修大量橋梁、隧道、高架橋等因素影響。
高速公路建設資金大頭來自銀行貸款。
據統計,現有16.26萬公里收費公路累計建設投資為6.15萬億元,以銀行貸款為主的債務性資金占七成,且銀行商業貸款對高速路這樣的基礎設施建設一般無利率優惠。“日本通過發債籌集資金,有的利息只有0.78%,而我們的融資成本一般在6%—7%。”國家行政學院教授王偉說。
公路建設加快。
王太認為,債務規模大也由于我國加快了公路建設:2010年,收費公路收支基本平衡;2011年至2014年,新增收費高速公路里程占總里程的31.1%,債務余額占債務總余額的45.6%。
收費公路虧損,除債務規模大這一主因外,也不能忽視其他因素:個別企業嚴重超編,推高了用人成本、降低了運營效率;有的企業發放高額福利,甚至將資金建設樓堂館所;有的高速路建設環節層層轉包,或控制成本不力,導致超支等。“未來,應加強對收費公路機構編制、財務支出的控制,并引入第三方評價評估機構,對其技術狀況、服務質量等作出客觀獨立的結論。”交通部公路研究院黨委書記楊文銀說。
二問:
高速公路是否建得過多過快?
部分地方高速路存在規劃隨意調整、過度建設問題
債務高企,虧損擴大,自然會帶來這樣的疑問:欠了這么多債,為何還要修高速?高速路建得過多過快了嗎?
根據《國家公路網規劃》,到2030年,我國將建成約13.6萬公里國家高速公路網。“目前已完成8.7萬公里,一些大通道還未完全貫通,另有一些早期通車路段急需擴容。”交通運輸部規劃司副司長任錦雄表示,該規劃綜合考慮了全國的政治、經濟、文化、社會、軍事等因素,“盡管近幾年建設速度有所加快,但推進還算穩步。”
值得注意的是,除國家高速公路網外,各省也有各自的地方高速公路網規劃。“國高”有序推進,一些“地高”卻可能存在過度建設。
“過去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作為推動經濟發展乃至提高政績的手段,而不管有無車流,更不考慮如何還本付息。”北京交通大學教授趙堅表示,一些省份在錯誤理念的指導下,“編制過于宏偉的規劃,有的甚至不切實際地提出"縣縣通高速"。”在趙堅看來,若某地長期內出行需求不足,完全可以修成低等級的普通公路,成本能低至少一半。
“有些路段修成一級、二級就夠了,但卻修成了高速。”徐麗分析,其背后原因主要在于融資模式:修建一級、二級公路,需地方財政全部埋單;而修建高速,地方只需出一部分資本金,大頭為銀行貸款。
徐麗建議,未來必須增強規劃的嚴肅性,將建設與財政能力、資金解決方案統籌考慮,不然就可能埋下債務風險的隱患。
不過,另一個不容否定的因素是:交通在經濟社會發展全局中起先行作用。“交通肯定得適度先行,但要超前到什么程度,太難把握了。”張柱庭舉例說,當年修建京津唐高速路時,本預計起初幾年沒什么車,結果剛開通就陷入擁堵。再者,道路建得越早造價越低,越往后成本就越高,“這是個悖論,很值得研究。”
三問:
虧損如何控制?
通過“開源節流”的方式緩解收支缺口,“開源”就包括調整收費期限和標準
未來,債務規模和虧損巨大的問題能解決嗎?
可以肯定的是,債務規模將隨著財稅體制改革得以逐步縮小。根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(下簡稱“43號文”),收費公路建設要從“借貸”變為“舉債”。同時,國家將對地方債務實行規?？刂?。“《修訂稿》將對防止地方盲目建設、債務"滾雪球"起到積極作用。”張柱庭說。
那么,一些地方政府的不合理沖動被束縛后,是否會影響建設進度?“肯定有影響,速度降一點是合理的。”張柱庭表示,《修訂稿》明確要通過特許經營吸引社會資本,“若企業能真正參與進來,又會對建設產生促進作用。”
“現階段,盡管收支缺口很難消除,但可通過"開源節流"緩解缺口擴大。”王太所說的“節流”之舉瞄準了巨額虧損的癥結,包括控制規劃,降低建設、養護運營、融資等成本。“公路建設應嚴格依照公路網規劃實施,不得隨意調整規劃,增加規劃外的公路建設項目。未來,收費公路將以高速公路為主,占公路總里程的比例將從3.6%降至3%左右”,王太說。
開源方面,王太列出三條舉措:加大財政投入、吸引社會資本、調整收費期限和標準。這其中的第三條,就成為條例修訂的關鍵。
四問:
收費期限為何延長?
用路者付費原則比全民付費更加公平,且目前車購稅、燃油稅遠難滿足公路建設養護實際需求
“任何國家都沒有真正意義的免費公路。”王偉表示,全球公路交通資金來源大致有兩種:一種由財政負擔,資金來自稅收;另一種由道路使用者負擔。"誰用路、誰受益、誰付費"的用路者付費原則更好體現了公平。”
拋開公平性的問題,在收費與收稅間做選擇,還應考慮具體國情和當前財政保障能力。
據介紹,目前我國車購稅主要用于公路建設,包括高速公路建設資本金補助、農村公路建設、國省道改造等;而2009年起開征的燃油稅則用于普通公路養護等方面。需要澄清的一點是,“車購稅、燃油稅、高速路通行費三者支出范圍并不一樣,沒有重復收費問題。”王偉說。
“2013年,我國車購稅規模為2234億元,一般稅為1071億元,而公路建設支出達13692億元,稅收缺口高達10387億元;燃油稅轉移支付僅為1443億元,普通公路養護稅收缺口高達1357億元。”王偉表示,未來收費公路的養護管理、債務償還,包括社會資本投資回收等,需要通過繼續征收通行費予以保證。
在收稅與收費之間,交通運輸部傾向于后者,即“用路者付費”。按此路徑,自然延伸出“在現有基礎上延長收費期限,實行長期收費”的政策。
五問:
為何實行統借統還、養護期收費?
統借統還可增強籌資還債能力,降低政府性債務風險;養護期資金用財政收入或稅收支付不現實
實行統借統還、養護期收費,原因何在,依據何存?
先看統借統還。
此前,我國收費公路中,既有單一公路建設項目自收自支、實行獨立核算,也有多個項目共同核算,即“統借統還”。根據現行《條例》,政府還貸公路“可以”統貸統還;而《修訂稿》則明確,政府收費高速公路一律統借統還。這意味著,將來在一省范圍內,只要一條高速公路尚未還清債務,其他路段均將一并按償債期標準收費。同時,若高速路改擴建增加了政府債務或社會投資,還可重新核定償債期或經營期。
“以省為單位對高速公路實行統收統支、統一管理,可降低政府收費公路的融資和運營成本,增強政府償債能力,降低政府性債務風險。”交通運輸部法制司副司長魏東認為,路段獨立核算也會影響路網整體性及通行效率。
那么,統借統還依據何在?張柱庭表示,首先,《公路法》規定,收費期限按收費償還貸款、集資款的原則確定,“貸款肯定要還完”;43號文也提出,地方政府應指導和督促拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金,“這里的"統籌安排"為統借統還提供了依據。”
再看養護期收費。
“最初收費公路政策更多考慮了收費還貸,建成后把本息還完后即停止收費,通過財政資金應對養護需求。但當收費公路達到現在的規模后,再考慮用財政收入或燃油稅來支付,已經不太現實。”發改委綜合交通所研究員李玉濤表示。
養護期收費于法有據嗎?
張柱庭表示,根據《預算法》,預算包括一般公共預算、政府性基金預算等,一般公共預算支出主要用于一般公共服務,如科教文衛體、農業環保等方面,而政府性基金預算則是依照法律法規規定在一定期限內向特定對象籌集的資金,專項用于特定公共事業發展,“結合高速公路選擇性通行的特性,其養護管理費用屬于政府性基金預算完成的任務。本次修訂是對《預算法》的補充和細化,是有上位法依據的。”
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