近日，國務院辦公廳印發《推進多式聯運發展優化調整運輸結構工作方案（2021—2025年）》（簡稱《工作方案》），在鞏固已有工作成效基礎上，立足“十四五”期新形勢新要求，制定多式聯運發展和運輸結構調整務實舉措，對推動國家重大戰略實施、實現可持續發展和當好中國現代化的開路先鋒具有非常重要的現實意義。
突出戰略引領 錨定新時代發展目標
《工作方案》的一個重要特點是深刻把握多式聯運發展和運輸結構調整的戰略意義，對標對表加快建設交通強國總目標，進行了全面系統工作部署，提出了切實可行的目標指標。
強調工作任務的戰略性。推進多式聯運發展、優化調整運輸結構，要求把各種運輸方式自身發展融入綜合運輸協同發展大局，實現跨方式、跨領域、跨區域、跨產業一體化融合發展。《工作方案》全面貫徹黨中央、國務院決策部署，統籌國際國內兩個大局，進一步明確加快建設安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代綜合交通運輸體系的戰略導向；進一步明確暢通國民經濟循環，服務構建新發展格局的戰略支撐；進一步明確構建綠色高效交通運輸體系、形成綠色低碳運輸方式的戰略路徑。
強調工作推進的系統性。在《關于進一步鼓勵開展多式聯運工作的通知》《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020年）》基礎上，《工作方案》提出了“十四五”推進路線圖，即提出了圍繞“多式聯運發展水平明顯提升，基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運輸以鐵路和水路為主的發展格局”目標。從基礎設施、組織模式、區域結構、技術裝備、市場環境、支持政策等6個方面提出了20條政策措施，既保持了工作延續性，也瞄準了新問題，提出了新方案，抓住了系統性解決制約多式聯運發展和運輸結構調整的突出矛盾和主要問題。
強調工作目標的引領性。發展目標和考核指標是工作推進的“風向標”和“指揮棒”。當前，我國多式聯運發展水平距離發達國家先進水平差距較大，公路承擔的煤炭、礦石、鋼鐵等大宗貨物長距離運輸比例依然過高，貨物運輸結構仍不合理。未來一段時期是推進各方式深度融合和做好碳達峰、碳中和工作的關鍵期、窗口期。《工作方案》在綜合宏觀形勢、考慮發展基礎、分析需求趨勢、對標強國目標基礎上，提出了2025年全國鐵路和水路貨運量比2020年分別增長10%和12%左右，集裝箱鐵水聯運量年均增長15%以上的總體目標；又針對多式聯運發展重點領域和運輸結構調整重點區域，提出了京津冀及周邊地區、長三角地區、粵港澳大灣區等沿海主要港口大宗貨物綠色運輸比例力爭達到80%，晉陜蒙煤炭主產區大型工礦企業中長距離煤炭和焦炭鐵路運輸比例力爭達到90%的針對性目標。
突出問題導向 加快推進多式聯運補齊短板
近年來，我國多式聯運和運輸結構調整工作取得積極進展，隨著深化改革發展，深層次矛盾日益突出，諸多瓶頸問題亟待破解。《工作方案》堅持問題導向，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，在重點區域、重點環節、重點領域上發力。
聚焦基礎設施銜接難問題創新突破。當前，我國跨方式基礎設施統籌規劃和建設協調依然不足，樞紐站場“連而不暢”“鄰而不接”等“最后一公里”問題依然突出。例如，歐美4大港口（紐約港、洛杉磯港、安特衛普港、漢堡港）鐵路裝卸線均在30條以上，而上海洋山港尚未通鐵路，深圳鹽田港僅有3條裝卸線，樞紐站場集疏運效率低，功能銜接亟待加強。《工作方案》緊盯設施銜接薄弱環節，提出主要港口規模化港區鐵路直通；在港口規劃或港口集疏運規劃編制時，原則上要明確聯通鐵路、確定集疏運目標，做好用地預留控制；推動鐵路專用線深入碼頭堆場并配足到發線和裝卸線，加快專用線進港區、廠區、園區等針對性舉措。這些有力舉措將極大促進交通運輸基礎設施“硬聯通”。
聚焦服務規則對接難問題創新突破。相比基礎設施銜接問題，多式聯運服務規則、技術標準、法律法規等“最后一厘米”的軟條件制約日益凸顯。服務規則方面，如鐵路與海運行業對于貨物運輸管理規定不一致，導致運輸方式之間銜接不暢；技術標準方面，如基于45英尺內陸集裝箱的內貿多式聯運體系尚未建立，跨方式運輸裝備不適應新體系；責任劃分方面，還需要依據鐵路、公路、水路、航空等單方式運輸的相關規定，在跨方式責任問題上存在無所適從的狀態。《工作方案》明確提出推動建立與多式聯運相適應的規則協調和互認機制，研究制定不同運輸方式貨物品名、危險貨物劃分等互認目錄清單，深入推進多式聯運“一單制”，加快完善法規標準體系，為進一步規范綜合運輸管理規則提供了解決方案。
聚焦信息數據聯通難問題創新突破。由于部門間、方式間、企業間、區域間多式聯運信息互聯共享機制不健全，鐵路、公路、水運、民航等企業信息開放程度不一，“信息孤島”“數據斷鏈”現象較為普遍。企業獲取信息成本高、時效性差、綜合利用率低。同時，企業應用移動互聯網、物聯網、大數據等技術手段推進運輸組織和管理模式創新的能力不強。《工作方案》將加快推進信息資源共享作為重點任務之一，加快推動公共信息資源有序開放，推動鐵路企業與港口、物流等信息對接互聯。
聚焦經營主體成長難問題創新突破。目前，我國國際貨代企業超過3萬家，但仍以“小、散、弱”為主，鐵路貨運市場化程度不高，73.4%的道路貨運企業擁有車輛數不足10輛，組織化程度低，多式聯運服務仍以分段運輸為主，運輸組織方式較為傳統，時效性、便捷性不強，真正具備“統一組織、全程負責、一票到底”專業化多式聯運經營人嚴重缺乏。《工作方案》明確提出大力培育多式聯運市場主體，鼓勵港口航運、鐵路貨運、航空寄遞、貨代企業及平臺型企業等加快向多式聯運經營人轉型。推進多式聯運示范工程提質擴面，實現示范工程企業運營線路基本覆蓋國家綜合立體交通網主骨架。這些政策措施將引領市場主體加快轉型，打造更多具有資源整合能力和國際影響力的龍頭骨干企業。
突出協同聯動 打好運輸結構調整“組合拳”
推進多式聯運發展、優化調整運輸結構是一項涉及面廣、任務艱巨、責任重大的系統性工程，需要各部門密切配合、協同聯動。
推進低碳運輸全鏈條拓展。“十三五”期運輸結構調整以推進大宗貨物運輸“公轉鐵、公轉水”為主攻方向。從各地實踐看，封閉管廊對于距離短、運量大、流轉快的貨物運輸更有優勢，新能源車輛對于中短距離城市配送、港內轉運、廠礦內部運輸優勢明顯，也同樣符合綠色發展的要求和各地產業實踐的需求。《工作方案》在倡導鐵路和水運等節能低碳集疏運方式的同時，將鐵路、水路、封閉管廊和新能源車輛等一并作為重點調整方向，由“公轉鐵”“公轉水”向鐵路、水路、封閉管廊和新能源車船等方式協同發力拓展。
推進重點區域針對性覆蓋。示范區建設是運輸結構調整的重要載體和抓手。“十三五”期運輸結構調整以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等大氣污染防治重點區域為主戰場，從實踐經驗來看，運輸結構調整必須各區域協同推進，才能取得更大成效。考慮到山西、陜西和蒙西是我國煤炭主產區，也是“西煤東運”“北煤南運”的主要來源地，煤炭外運量大，同時，長三角地區和粵港澳大灣區是我國貨物運輸重要集散地，貨運需求集中、公路集疏運占比高，《工作方案》在京津冀及周邊地區等運輸結構調整示范區取得積極成效的基礎上，將運輸結構調整示范區向晉陜蒙煤炭主產區、長三角地區、粵港澳大灣區等重點區域拓展。
推進政策措施多環節協同。《工作方案》優化調整工作思路，提出了一整套政策“組合拳”。一是在推進路徑上，推動需求側和供給側協同發力，加快構建統一開放有序的運輸市場。二是在市場機制上，加快形成各運輸方式合理比價關系。三是在支撐保障上，推動政策支持有效覆蓋。
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