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從大模型、智能體到具身智能，特別是人形機器人再次亮相春晚，掀起了全社會對人工智能討論的熱潮。人工智能已經(jīng)成為推動新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的關鍵動力，人工智能技術正在加速迭代，迎來爆發(fā)式發(fā)展，與創(chuàng)新相伴相生的安全問題也逐漸進入大眾視野。

在今年全國兩會期間，全國人大代表林至穎提出，加快推進國家層面就人工智能立法的建議。

01 立法為人工智能鋪設“安全墊”

當前，人工智能技術正以顛覆性力量重塑生產(chǎn)模式與社會治理格局。據(jù)測算，我國人工智能核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模已超4000億元，完成備案并上線服務的大模型近200個，注冊用戶逾6億。人工智能正以前所未有的深度和廣度嵌入人類社會的肌理，從技術爆發(fā)邁向大規(guī)模商用落地的關鍵轉(zhuǎn)折點。

2025年4月，習近平總書記強調(diào)，“面對新一代人工智能技術快速演進的新形勢，要充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，堅持自立自強，突出應用導向，推動我國人工智能朝著有益、安全、公平方向健康有序發(fā)展”。

為夯實建議的事實基礎，林至穎在過去的一年中開展了三方面調(diào)研：一是系統(tǒng)梳理深圳市人大2022年11月1日實施《深圳經(jīng)濟特區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)促進條例》以來的執(zhí)法檢查報告及整改成效；二是匯總2025年至2026年初全國8位代表委員及資深法律專家關于人工智能治理的一線觀察與案例；三是結(jié)合深圳2600余家AI企業(yè)及政務領域“AI數(shù)智員工”等應用場景進行實證分析。

“我將當前人工智能領域面臨的突出矛盾總結(jié)為四點?！绷种练f這樣說道：“一是監(jiān)管‘九龍治水’與企業(yè)合規(guī)成本高企并存；二是倫理委員會‘法定設定’與實際‘空轉(zhuǎn)’并存；三是數(shù)據(jù)要素‘車’與數(shù)據(jù)權屬‘馬’不配套；四是應用‘先行先試’與準入‘層層審批’沖突?！?/span>

2026年1月1日，新修訂的《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》首次將人工智能納入監(jiān)管視野，為治理提供了重要法治遵循。

“人工智能立法不是為發(fā)展設置‘天花板’，而是鋪設‘安全墊’，法治與發(fā)展不是二選一的單選題，而是相互成就的雙螺旋?！绷种练f表示：“建議全國人大常委會充分吸收深圳從‘立法’到‘執(zhí)法檢查’再到‘政策迭代’的全周期治理經(jīng)驗，以高水平法治為人工智能新質(zhì)生產(chǎn)力筑基、護航、賦能。”

02 人工智能立法的深圳嘗試

深圳作為全國首部人工智能產(chǎn)業(yè)專項立法的先行地，三年來的立法、執(zhí)法檢查與政策迭代，為國家層面立法提供了可復制的制度模塊。經(jīng)過調(diào)研論證，林至穎表示，深圳實踐中分級分類監(jiān)管與產(chǎn)品準入“沙盒”機制、算力統(tǒng)籌與創(chuàng)新券政策的法定化、倫理委員會的實體化與程序規(guī)制等三條經(jīng)驗具備向全國推廣的實質(zhì)條件。

深圳條例規(guī)定，對國家尚未制定標準但符合國際先進標準的低風險產(chǎn)品，允許通過測試、試驗、試點先行先試。該制度已成功應用于福田區(qū)70名“AI數(shù)智員工”及元戎啟行自動駕駛項目。林至穎提道，在全國人工智能立法中可將“分級分類+沙盒”上升為人工智能法基本制度，授權國務院有關部門制定高風險產(chǎn)品負面清單，負面清單外推行“測試報告互認、試點資格跨省流通”。

針對執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的“算力結(jié)構(gòu)性短缺、中小企業(yè)用不起”問題，深圳通過出臺《加快打造人工智能先鋒城市若干措施》，將“訓力券”“模型券”等激勵措施固化為長效政策，建成算力統(tǒng)籌調(diào)度平臺。在此基礎上，可將算力基礎設施定位為“公共算力”，立法規(guī)定國家算力樞紐節(jié)點向中小企業(yè)開放的比例義務，設立國家人工智能創(chuàng)新券專項資金，明確發(fā)放標準與結(jié)算流程。

盡管深圳倫理委員會尚未完全落地，但其立法設計的“技術+法律”雙層治理框架——倫理委員會審議高風險算法、禁止消費欺詐、禁止危害國家安全等——已被驗證為有效底線。林至穎建議，在工信部或國家網(wǎng)信辦下設國家人工智能倫理委員會，并強制要求算法推薦服務提供者、深度合成服務提供者設立內(nèi)部倫理合規(guī)官，實行算法備案與分級審計制度。

03 構(gòu)建符合國情且具有國際視野的治理體系

林至穎在采訪中提到：“中國作為全球人工智能發(fā)展的重要一極，正站在技術與政策深度耦合的歷史關口，如何在釋放技術紅利的同時，有效防范其潛在風險，構(gòu)建一套既符合國情又具有國際視野的治理體系，已成為時代賦予的重大課題。”基于調(diào)研與經(jīng)驗分析，林至穎建議盡快推進國家層面人工智能立法。

一是確立“促進型立法”基調(diào)，明確統(tǒng)一主管機構(gòu)與協(xié)同治理架構(gòu)。建議明確規(guī)定國務院工業(yè)和信息化主管部門為人工智能產(chǎn)業(yè)的主要促進和管理部門，同時建立由國家發(fā)展改革委、國家網(wǎng)信辦、科技部、公安部等參與的部際聯(lián)席會議機制，從根本上解決“九龍治水”。

二是構(gòu)建“三權分置”的數(shù)據(jù)基礎制度，打通高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給堵點，立法明確人工智能訓練數(shù)據(jù)的持有權、使用權、經(jīng)營權劃分標準，建立公共數(shù)據(jù)有條件開放義務清單，創(chuàng)設“文本與數(shù)據(jù)挖掘”合理使用例外。

三是確立分級分類監(jiān)管制度，全面推行“沙盒”與創(chuàng)新產(chǎn)品準入，建立人工智能應用風險分級制度，在全國范圍內(nèi)推廣深圳“低風險產(chǎn)品測試準入”制度。建議強制要求生成式AI內(nèi)容嵌入不可篡改的數(shù)字水印或元數(shù)據(jù)標識，并授權國家網(wǎng)信部門牽頭建立全國統(tǒng)一的人工智能生成內(nèi)容溯源查詢平臺。

四是以“應用場景”為牽引，建立國家機關率先使用與定期發(fā)布清單制度。建議明確國家機關、公共企事業(yè)單位示范使用的法定義務，建立全國和省級兩級應用場景清單發(fā)布制度，針對智慧農(nóng)業(yè)、智慧養(yǎng)老、智慧能源等社會價值突出的領域，設立國家專項補貼或風險補償基金。

五是健全侵權責任認定與公益訴訟銜接機制，明確人工智能侵權的過錯推定責任原則，明確檢察機關在人工智能侵害不特定多數(shù)消費者權益、侵害個人信息權、侵害英烈名譽權等領域的公益訴訟主體資格，建立平臺先行賠付與黑名單制度。

六是系統(tǒng)構(gòu)建人工智能標準體系，超前布局社會實驗。建議明確標準化行政主管部門會同產(chǎn)業(yè)主管部門，制定人工智能領域安全評估、漏洞測試、供應鏈開源組件審查等國家標準的研制路線圖，將“人工智能社會實驗”上升為立法確立的政策工具。