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“十五五”規(guī)劃建議稿明確提出“建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基”，并將低空經(jīng)濟納入未來五年重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這一頂層設計不僅為無人機產(chǎn)業(yè)拓寬了發(fā)展空間，也對其法治化、規(guī)范化發(fā)展提出了更高標準。構建完善的無人機管理法規(guī)體系，正是為產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供核心法治支撐。

一、無人機管理法規(guī)體系建設的時代緊迫性與戰(zhàn)略價值

(一)適應無人機產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展態(tài)勢的內(nèi)在要求

我國無人機產(chǎn)業(yè)正處于規(guī)模擴張與質(zhì)量提升并行的關鍵階段。據(jù)統(tǒng)計，截至2025年12月10日，全國實名登記注冊的無人駕駛航空器已達320.7萬架；2024年度，無人駕駛航空器飛行3.31億架次、2666.7萬小時，規(guī)模居歷史高位且增長態(tài)勢明確。目前，工業(yè)級無人機已在農(nóng)業(yè)植保、物流配送、電力巡檢、應急救援等重點領域?qū)崿F(xiàn)規(guī)模化應用，消費級無人機在全球市場占據(jù)主導地位。與此同時，產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展與制度供給不足的結構性矛盾日益凸顯，此前分散的部門規(guī)章難以實現(xiàn)對無人機生產(chǎn)、銷售、飛行、監(jiān)管全鏈條的有效覆蓋。

《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)通過專門立法明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊界與行為規(guī)范，既是落實黨中央“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”要求的具體舉措，也是推動無人機產(chǎn)業(yè)從“規(guī)模擴張”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型的必然要求。其第一條明確立法宗旨，提出“為了規(guī)范無人駕駛航空器飛行以及有關活動，促進無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，維護航空安全、公共安全、國家安全，制定本條例”，精準回應了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對系統(tǒng)性、規(guī)范化制度保障的迫切需求。

(二)應對無人機安全挑戰(zhàn)的必然選擇

隨著無人機飛行架次攀升與應用場景拓展，安全風險同步凸顯，已成為制約產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的關鍵因素。無人機違規(guī)闖入機場凈空區(qū)干擾航班起降、非法抵近敏感區(qū)域拍攝竊取涉密信息、墜機傷人及非法拍攝侵犯公民隱私等事件屢有發(fā)生，傳統(tǒng)以有人駕駛航空器為核心的空域管理模式，已難以適配無人機“低慢小”的運行特性，低空管理領域的制度短板亟須通過專門立法補齊。

我國已逐步構建起多層次、全方位的法律防控體系：民法典、刑法、民用航空法等從民事責任、刑事懲戒、行業(yè)監(jiān)管等維度提供基本法治遵循；《條例》作為我國首部專門規(guī)范無人機管理的行政法規(guī)，精準填補了專門立法空白。其第三條確立的“安全第一、服務發(fā)展、分類管理、協(xié)同監(jiān)管”基本原則，構建了安全與發(fā)展并重的監(jiān)管邏輯框架。通過明確飛行禁區(qū)劃定標準、細化飛行計劃報備流程、厘清各主體安全責任邊界等舉措，實現(xiàn)了對無人機安全風險的源頭管控與全鏈條治理，為守護低空領域安全筑牢法治屏障。

(三)把握低空經(jīng)濟發(fā)展新機遇的戰(zhàn)略需要

低空經(jīng)濟已成為推動經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級的關鍵領域。中國民航局預測，2025年我國低空經(jīng)濟市場規(guī)模將突破1.5萬億元。無人機作為低空經(jīng)濟的核心載體與應用終端，其管理法規(guī)體系的完善程度直接決定低空經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量與效益。《條例》第五條明確“國家鼓勵無人駕駛航空器科研創(chuàng)新及其成果的推廣應用，促進無人駕駛航空器與大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術融合創(chuàng)新”，從制度層面為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了明確指引。

在以《條例》為核心的法規(guī)體系引導下，深圳物流配送、安徽農(nóng)用無人機等試點成效顯著，帶動了航空制造、通信導航、運維服務等上下游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。完善的法規(guī)體系有效降低了市場主體制度性交易成本，消除了企業(yè)投資顧慮，為低空經(jīng)濟國際合作搭建了制度框架，助力我國在全球低空經(jīng)濟競爭中把握發(fā)展主動權。

二、無人機管理法規(guī)體系的核心內(nèi)容與制度創(chuàng)新

(一)建立科學分類管理制度

針對無人機品類繁雜、應用場景多元、安全風險差異顯著的特點，《條例》構建了以性能指標為核心的分類管理體系，確立“分類施策、精準監(jiān)管”原則。《條例》第二條明確無人駕駛航空器按性能指標分為微型、輕型、小型、中型和大型，為差異化監(jiān)管提供法律依據(jù)。

在適航管理方面，《條例》第八條作出差異化規(guī)定，中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設計、生產(chǎn)、進口、飛行和維修活動需取得適航許可；微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)相關活動無需適航許可，但產(chǎn)品需符合質(zhì)量法律法規(guī)及強制性國家標準，實現(xiàn)了安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機平衡。

在操控資質(zhì)管理上，《條例》第十六條、第十七條構建梯度化要求體系，操控小型、中型、大型無人機的操作人員須取得“操控員執(zhí)照”，并滿足完全民事行為能力、考核合格、無相關犯罪記錄等法定條件；操控微型、輕型無人機的操作人員無需執(zhí)照，但需熟練掌握操作方法、了解風險警示及管理制度；從事常規(guī)農(nóng)用無人機作業(yè)的人員經(jīng)培訓合格取得操作證書即可，既保障作業(yè)效率，又筑牢安全防線。

(二)構建協(xié)同綜合監(jiān)管新格局

無人機管理覆蓋空域管理、公共安全、生產(chǎn)監(jiān)管、市場規(guī)范等多個領域，此前存在部門職責交叉重疊、協(xié)同聯(lián)動效能不足等問題。《條例》第四條確立“統(tǒng)一領導、分工負責”的法定監(jiān)管體制，明確國家空中交通管理領導機構統(tǒng)一領導全國無人機飛行管理工作，國務院民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場監(jiān)督管理等部門按職責分工開展相關管理工作，從法律層面厘清職責邊界。

在監(jiān)管實踐中，多部門協(xié)同機制優(yōu)化了資源配置、提升了監(jiān)管效能：各級空中交通管理機構負責空域使用審批和飛行監(jiān)控；民航主管部門負責中大型無人機適航管理和通用機場建設管理；公安機關負責查處“黑飛”擾航、非法拍攝敏感信息等違法犯罪行為；工業(yè)和信息化部門負責對無人機生產(chǎn)環(huán)節(jié)的“唯一產(chǎn)品識別碼”實施監(jiān)督管理；市場監(jiān)督管理部門負責依法召回存在質(zhì)量缺陷的微型、輕型、小型無人機產(chǎn)品。同時，《條例》第六條鼓勵行業(yè)協(xié)會通過制定團體標準加強行業(yè)自律，形成“政府監(jiān)管為主導、行業(yè)自律為補充”的社會共治格局。

(三)優(yōu)化空域資源配置機制

空域資源是無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心基礎性資源，《條例》突破傳統(tǒng)管理框架，建立“分類劃設、動態(tài)調(diào)整”的空域管理機制。《條例》第十八條明確空域劃設遵循“統(tǒng)籌配置、安全高效”原則，以隔離飛行為主、兼顧融合飛行需求，充分考慮飛行安全和公眾利益。

《條例》第十九條系統(tǒng)界定了管制空域與適飛空域的管理要求，管制空域涵蓋機場凈空區(qū)、軍事禁區(qū)、核心政務區(qū)等重點區(qū)域，實行嚴格審批管理，無人機飛行需經(jīng)批準后方可開展；適飛空域為除管制空域外適合無人機飛行的區(qū)域，劃設綜合考慮人口密度、地形地貌、氣象條件等因素，飛行遵循相對簡化的管理程序，實現(xiàn)了空域安全管控與利用效率的統(tǒng)一。此外，《條例》第五條提出“國家在確保安全的前提下積極創(chuàng)新空域供給和使用機制”。在此導向下，多地已開展空域動態(tài)調(diào)整試點，結合區(qū)域產(chǎn)業(yè)需求優(yōu)化空域范圍與管控措施。

(四)創(chuàng)新飛行活動管理模式

針對無人機“數(shù)量龐大、分布廣泛、飛行靈活”的監(jiān)管難點，《條例》構建了以科技創(chuàng)新為支撐的智能化監(jiān)管體系。《條例》第九條要求民用無人駕駛航空器生產(chǎn)者為產(chǎn)品設置唯一產(chǎn)品識別碼并標注在機體顯著位置，為全鏈條監(jiān)管提供技術抓手；第十條明確民用無人駕駛航空器所有者需依法實名登記，目前通過全國統(tǒng)一的“無人駕駛航空器管理服務平臺”，實現(xiàn)“一機一碼、實名綁定”，監(jiān)管部門可快速追溯違規(guī)飛行相關信息。

《條例》還要求構建“一體化綜合監(jiān)管服務平臺”，整合空域?qū)徟w行報備、軌跡監(jiān)控、應急處置等功能，依托北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術，實現(xiàn)飛行軌跡實時監(jiān)測、動態(tài)預警與精準管控，形成“技術預警—人工處置”的快速響應閉環(huán)。同時，《條例》第十二條確立責任保險制度，明確經(jīng)營性飛行活動及小型、中型、大型無人機非經(jīng)營性飛行活動應當依法投保，通過市場化風險分擔機制完善安全風險防控體系。

(馬懷德 作者系中國法學會副會長、學術委員會主任)